꿈의 주택정책을 찾아서 -글로벌 주택시장 트렌드와 한국의 미래- (2017.2)

▣ 출판사서평

주택 정책의 지상 낙원은 있는가?
선진국과 한국의 주택정책은 어떻게 다른가?
한국 주택시장의 미래는 어떻게 나아가야 하는가?

글로벌 주택시장의 10대 트렌드

1. 시대별로 달라진 주택정책의 패션이 주택시장의 뉴 트렌드를 만들다.
2. 인구 2명당 1호의 주택 재고가 확보되다.
3. 주택시장은 1990년대 중반 이후 10여 년간 장기 호황을 이어가다.
4. 금융위기로 주택시장이 동반 침체되다.
5. 10가구 중 7가구는 집을 가진 자가 소유 사회가 되다.
6. 포스트 금융위기의 새로운 주택위기는 부담능력이다.
7. 임차 수요 증가로 임차인 사회가 도래하다.
8. 공공임대주택의 공급 부활로 서민 주거복지를 강화하다.
9. 민간임대주택은 경기 활성화를 위한 유망 산업이다.
10. 전통적 주택 공급 시스템이 점차 하이브리드화Hybridity되다.

한국 사회 주택 문제의 심각성

한국 사회는 집 문제에 관한 한 세계 최고가 여러 가지다. 우선 이사 다니는 빈도가 세계에서 가장 잦다. 평균 3～4년 정도에 한 번씩 이사를 다니는데, 이른바 선진국들 중에서는 가장 불안정한 상태라고 할 수 있다. 소득 대비 집값도 세계 최고 수준이다. 흔히 중산층의 조건이라고 불리는 ‘30평대 아파트’와 연간 소득을 비교하면 10배나 될 정도로 비싸다. 주택경기에 민감한 정도도 세계 최고가 아닌가 한다. 지난 40년 동안 부침이 있기는 했지만 기본적으로 집값은 오르기만 했다. 가히 ‘부동산 불패론’이라 할 정도였다. 그러다 2008년 세계 금융위기 이후에는 이제 집값의 경향적 하락이 새로운 불안 요인이 되었다. 이런 상황에서 우리에게 집은 ‘기쁨과 슬픔의 원천’이라 할 만큼 절박한 삶의 장소가 되어왔다. 특히 공공임대주택과 같은 정부의 주거안전망이 취약했기 때문에, 집은 모든 가정이 스스로 해결해야 되는 첫 번째 걱정거리가 아닐 수 없었다.

세계 선진국들은 어떤 주택정책을 펼치나

현실의 집 문제가 어려울수록 우리는 이상향을 꿈꾸는 경향이 있다. “싱가포르는 결혼 후 3년만 되면 시세의 반 이하로 아파트를 분양받을 수 있고, 내 집 가진 비율이 90%나 된다.” “유럽 국가들은 공공임대주택이 평균 18%나 되지만 우리는 5%도 되지 않는다.” “스웨덴, 덴마크 등 북유럽 국가들은 다양한 협동조합주택이 많아서 목돈을 들이지 않고도 살 수 있다.” “독일이나 오스트리아는 민간임대주택에 살더라도 안정적인 거주가 가능하다.” 이런 얘기들이 대표적이다. 적어도 주택문제에 관한 한 ‘꿈의 나라’들이다. 시민단체들뿐 아니라 여러 언론들도 이들 나라의 주거상황이나 정책을 소개했기에, 웬만한 사람들이라면 전문가 수준의 정보를 갖고 있을 정도이다.

그러나 이들 꿈의 나라는 하루아침에 만들어진 것이 아니다. 각 나라의 사회, 경제, 정치, 문화 체제가 오랫동안 걸어온 길에 바탕을 두고 있다. 더구나 이 경로는 한번 정해지면 쉽게 바뀌지 않는다. 바로 이웃한 나라들도 주택시장 상황이나 정책이 판이하게 다른 것은 모두 이런 경로의 차이 때문이다. 북유럽의 협동조합주택을 부러워하지만, 이미 150년 전부터 시작된 협동조합운동이 있었기에 가능하다. 유럽의 많은 공공임대주택은 제2차 세계대전 이후 노동과 자본의 대타협을 반영하고 있다. 싱가포르도 독립 당시부터 확보한 다량의 국공유지가 있었기에 반값 아파트가 가능했다. 독일 역시 특유의 보수주의적 복지체제가 민간임대주택 중심의 주택정책을 뒷받침했다. 이 점에서 우리는 처음부터 다른 길을 걸었다. 해방 이후 집 문제를 어떻게 해결해야 할지 방향조차 못 정한 채 급격한 도시화와 주택 부족을 겪기 시작했기 때문이다. 국공유지는 헐값에 팔아치웠고, 판자촌이 공공임대주택 구실을 했다. 집값 오르는 것을 중산층 형성 과정과 동일하게 보는 사회적 분위기마저 있었다.
그런데 이렇게 우리의 과거를 아쉬워만 하고 있을 필요는 없다. 이들 꿈의 나라가 겉모습은 마냥 부럽지만, 막상 안을 자세히 들여다보면 얘기가 또 달라지기 때문이다. 싱가포르의 반값 아파트는 어디까지나 시민권을 가진 4분의 3의 국민이 대상일 뿐 나머지는 비싼 민간주택에 거주하거나 집 같지 않은 집에서 생활하고 있다. 유럽 국가들이 공공임대주택 비중이 높다고 하지만, 언젠가부터 이들은 빈곤과 차별의 상징이 되었으며 정부 정책에서도 애물단지인 경우가 많다. 협동조합 주택도 과거의 위대한 유산이기는 하나 역시 시장주의의 파고 앞에서 흔들리고 있다. 무엇보다 이들 선진국들은 우리가 가장 민감하게 생각하고 있는 주택가격이 급등락을 거듭하고 있다. 자가 소유의 부추김 속에서 가계부채 역시 심각하게 늘어났고, 주택가격 거품이 사회경제적 위기로 이어지기도 했다. 안타깝게도 우리가 기대하는 완전한 이상향은 없다. 1인당 주거면적이나 주거수준이 평균적으로 우리보다 나은 것은 사실이지만, 가격이 안정된 나라는 손꼽을 정도에 불과하다. 선진국들이 자랑하던 주거복지 정책들도 이런저런 균열을 겪고 있다. 더구나 청년들의 심각한 주거문제는 거의 한 나라도 예외가 없으며, 이는 단순히 2008년 금융위기가 아직 끝나지 않아서 생기는 과도적인 문제가 아니다.

꿈의 주택정책을 찾아서-영국, 미국, 스웨덴, 네덜란드, 독일

이 책은 우리가 흔히 주택정책에 관해 꿈의 나라라고 생각하는 국가들을 포함해, 주요 국가들의 주거사정과 주택정책 흐름을 하나하나 짚어보고 있다. 비록 지상의 낙원은 없다지만, 수많은 사회적 논의와 시행착오를 거친 결과물들이다. 특히 각국이 겪는 주거문제나 정책 대응이 최근 유사한 경향을 보이기 시작하면서, 우리에게도 여러 가지 시사점을 주고 있다. 그동안은 먼 곳의 부러운 정책에 불과했다면, 이제는 우리도 주택시장이 거의 성숙 단계에 들어섰기 때문에 실제 검토하거나 추진해볼 만한 단계에 들어서기도 했다.

따라서 이 책은 먼저 선진국들의 주택정책 트렌드가 어떻게 변해왔고, 현재 어떤 방향으로 가고 있는지를 다루고 있다. 나라마다 시차는 있지만 1990년대 이후 자가 소유를 권장하는 분위기가 압도하면서 주택가격이 등락을 반복했다. 이 과정에서 공공임대주택은 대부분의 국가에서 후퇴했으며, 협동조합 주택에도 신자유주의적 변화가 나타났다. 최근 금융위기 이후에는 오랫동안 홀대받았던 민간임대주택에 대한 관심이 높아지고 있다. 이와 함께 주택정책의 핵심 키워드도 자가 소유(home ownership)에서 부담 가능한 주택, 즉 어포더빌리티(affordability)로 변했다. 또한 전통적으로 공공-민간으로 나뉘었던 주택공급 시스템이 하이브리드화되는 경향이 있다.

이어서 이 책은 영국, 미국, 스웨덴, 네덜란드, 독일의 다섯 개 나라를 살펴보고 있다. 영국은 한때 주거복지의 선도 국가였으나 1980년대부터 공공임대주택 매각을 시작하면서, 이제는 자가 소유를 통한 ‘자산복지’를 강조하는 가장 시장화된 국가가 되었다. 그러나 앞으로도 영국형 자가 소유 국가는 지속될 수 있을까?

미국은 지난 80여 년간 자가 소유를 확대하는 정책에 매진해왔으나, 금융위기로 차압 위기와 부담능력 위기에 직면하고 있다. 저소득층 주택은 점차 정책에서 소외되고 잔여화되어가고 있다. 민간임대주택 부문은 크게 육성되었지만, 임대료 수준은 부담 가능하다고 볼 수 없다. 왜 이러한 현상이 빚어졌을까?

스웨덴은 1930년대 ‘국민의 집’ 이념하에 보편적 복지 대국을 이루었다. 그러나 1990년대 중반부터 정부 지원 축소와 규제 완화, 시장주의적 정책으로 인해 스웨덴 고유의 모델은 흔들리고 있다. 복지 천국에서도 주택은 상품인 것이다. 앞으로도 스웨덴 모델은 계속될 수 있을 것인가?

네덜란드는 세계에서 공공임대주택 거주 비율이 가장 높은 나라이다. 그러나 1990년대 이후 자가 소유로의 정책 전환, 금융위기 이후 장기 시장 침체, 만성적인 주택부족난 등으로 주택정책은 새로운 국면에 접어들고 있다. 특히 주택담보에 따른 가계부채 비율이 위험수위를 넘어선 상태이다. 무엇이 네덜란드의 전설적 성취에 영향을 주었으며, 최근 어떤 쟁점으로 주택정책의 개혁을 논의하고 있는가?

독일은 선진국 중에서 자가 소유율이 가장 낮은 편이다. 공공임대주택도 별로 없다. 결국 민간임대주택이 중요한 주거수단이지만, 국민들의 주거생활은 안정되어 있다. 전세난에 시달리는 우리로서는 잘 이해되지 않는다. 어떻게 가능했을까? 또 동서로 분단되었던 나라가 통일 이후 주택시장에서는 어떤 변화를 겪었을까? 우리에게도 궁금증을 자아내는 대목이다.

한국 주택정책의 미래는?

우리나라는 급격한 경제성장과 도시화 과정에서 만성적인 주택 부족과 가격 상승을 경험했다. 주택정책은 기본적으로 시장에 의존하되, 택지 공급과 거래질서 등에는 정부가 깊이 개입해왔다. 한국 주택정책의 특수성이라고 할 수 있다. 그러나 최근 주택의 절대 부족 시대가 마무리되고, 저성장, 저출산, 고령화가 본격화되면서 주택정책에는 새로운 상상력이 필요하게 되었다. 그동안 개발도상국형의 주택문제를 해결하는 데 부심했다면, 이제는 선진국형 글로벌 주택문제가 과제로 대두한 것이다. 선진국들이 겪었거나, 현재 당면하고 있는 정책 이슈들이 우리에게도 중점 과제로 등장했다. 우리 주택정책은 저성장, 상대 부족, 가격 안정에 부응하는 방향으로 전환해야 한다. 주택공급 시스템도 ‘시장 중심, 공공 보완’에서 ‘민간과 공공의 협업과 역할분담’으로 전환되어야 한다. 이제 주택정책의 핵심 목표는 자가 소유 촉진이 아니라 능력에 맞는 주택(부담 가능한 주택)의 공급이 되었다.

이에 따라 당면하게는 전체 가계자산의 70% 이상을 부동산이 차지하는 특유의 자산 쏠림 현상으로부터 연착륙하는 과제가 중요해졌다. 이와 함께 지난 50년 동안의 급속한 주택공급의 후유증이라 할 수 있는 날림주택이나 불량한 주거인프라를 해소하는 것도 숙제다. 특히 과거와 같은 대규모 철거 재개발을 계속할 수 없는 상황에서 어떻게 노후 저층 주거지의 환경을 개선할 것인가는 우리 주택정책 및 도시정책의 난제라고 할 수 있다. 마지막으로 민간임대주택의 역할을 공식화해야 한다. 그동안 벗어나고 싶던 주택점유형태였던 민간임대주택이 이제는 청년들을 위한 유용한 주거가 될 가능성을 가진 것이다. 민간임대주택 공급자에게 적정 수익을 보장하되 싸고 좋은 임대주택이 많이 공급되게 할 수 있는 방법을 찾는 것은 당면한 현안이 되었다.

“각 세대의 불안과 불만의 실체를 인정하고, 이를 통합적으로 해결하는 방법을 찾아야 한다. 서로를 원망하거나 실체를 부정하는 방식으로는 국가적 주택문제 해결이 불가능하다. 고도성장 세대의 주택자산이 그들 생활에 보탬이 되게 하면서도, 저성장 세대가 좀 더 나은 주택을 싼 가격에 얻을 수 있도록 하는 방법을 찾아야 한다. 부담가능한 주택을 더 많이 공급하되 이를 세대통합적인 방식을 통해 달성하는 것이 중요하다. 도시계획, 도시 재생, 주택금융, 부동산 세제, 주거복지 등 모든 주택정책 영역의 정책들이 ‘세대통합적 전략을 통한 부담가능한 주택 공급’에 초점을 맞추어야 한다. 발전주의 국가의 유산을 지닌 우리 주택체제가 글로벌 주택시장 변화로부터 얻을 교훈이다.”

▣ 작가 소개

저자 : 진미윤
한국토지주택공사(LH) 토지주택연구원의 연구위원이며, 주택정책, 임대주택, 주거급여, 행복주택, 뉴스테이, 주거복지 관련 연구를 담당하고 있다. 현재 한국주거학회 부회장, 한국주택학회 대외협력위원회 위원장을 맡고 있으며, 국토교통부 행복주택 후보지 선정위원회 위원, 경기도 주거정책심의위원회 위원, 제주도 주거정책심의위원회 위원 등 중앙 부처와 지자체의 정책 입안 활동에 참여하고 있다. 『주택정책과 금융』 『주거복지개론』 등의 책을 썼다.

저자 : 김수현
2008년부터 세종대학교 공공정책대학원 교수로 있으면서, 주택정책론, 주거복지론 등을 가르치고 있다. 지금은 3년 기한으로 서울시의 정책연구기관인 서울연구원 원장을 맡고 있다. 노무현 정부 기간 동안 국민경제비서관, 사회정책비서관, 환경부 차관 등을 지냈는데, 이때는 한창 집값이 급등하는 시기였다. 『부동산은 끝났다』 『한국의 가난』 『주택정책의 원칙과 쟁점』 『위기의 부동산』 등의 책을 썼다.

▣ 주요 목차

책을 펴내며

1장.
글로벌 주택시장의 10대 트렌드

2장.
영국: 홈오너십 소사이어티에서 빅 소사이어티로의 긴 여정

3장.
미국: 시장 중심 주택정책의 명과 암

4장.
스웨덴: 복지 천국에서도 주택은 상품

5장.
네덜란드: 공공임대주택 천국에 드리운 그림자

6장.
독일: 자가 소유 집착 않는 이상한 나라

7장.
한국: 글로벌 주택시장 변화와 한국 주택체제의 미래

참고문헌