모든 권력은 국민에게 속한다 -이제는 직접민주주의다-

▣ 출판사서평

■ 중진국의 늪에서 빠져나와 새롭게 도약하기 위해 반드시 필요한 ‘제도발명’으로서의 직접민주주의

사회적 기술의 산물인 제도발명은 한 나라의 운명을 좌우한다. 예컨대 1960년대만 해도 한국은 필리핀을 선진국으로 부러워했다. 대부분의 경제학자들도 천연자원이 풍부한 필리핀이 빈곤의 수렁에서 벗어날 것으로 예상했지만, 지금 필리핀은 가난한 나라에 속하고 한국은 선진국의 문턱을 넘으려고 한다. 무엇이 두 나라의 운명을 갈랐는가? 여러 가지 해석이 있겠지만 농지개혁이 갈림길이었다. 한국은 1950년대에 농지개혁을 통해 전근대적인 신분사회를 철폐하고 근대적인 사회구조로 전환하면서 산업자본이 형성될 수 있었다. 반면 필리핀은 농지개혁에 실패해 전근대적인 신분관계가 유지되었다.
이처럼 한 국가의 발전은 물리적 기술의 발전뿐만 아니라 사회적 기술인 정치제도의 개혁과 절차의 변화에서도 촉발된다. 이런 측면에서 봤을 때 현실의 대한민국은 어떤가? 2014년 4월, 세월호 침몰사건이 일어났을 때 국회는 5개월이나 문을 닫았다. 피해자 구제를 위한 시급한 법제의 마련은 뒷전이었다. 2015년 메르스 사태가 났을 때도 국가 시스템은 제대로 작동하지 않았다. 종합적인 대책을 위한 입법조치는 나오지 않았다. 국민들은 안전과 생명을 보호받기 위한 대책을 절실하게 요구했지만, 국회는 외면했다. 헌법재판소에 의해 불평등하게 획정된 국회의원 선거구가 위헌이라고 선언되었으나 선거일이 임박한 시점에도 선거구 획정을 위한 법률을 개정하지 않아 모든 선거구가 무효화되는 초유의 사태도 발생하였다.
국민들이 절실히 요구하는 것을 대의기관인 국회가 방치하거나 외면한 최근의 몇 가지 사례들이다. 국가는 작동불능 상태에 빠져있고, 부패는 심각한 수준이고, OECD 국가 중에서 자살률 1위를 기록할 정도로 국민들은 불행하고, 젊은이들은 헬조선을 외친다. 선거에 당선된 권력자들은 기득권을 지키기에 바쁜 가운데 각종 특권을 탐닉하고 있다. 일반국민들의 삶의 문제를 그들이 해결해줄 것을 더 이상 기대할 수 없는 지경이다.
그렇다면 누가 해결해야 하는가? 바로 주권자인 국민이 해결할 수밖에 없다. 어떻게 해야 하는가? 국민이 직접 나서서 해결할 수 있는 방법을 찾아야 한다. 순수한 대의제하에서는 국회가 국민의 의사에 명백히 반하는 결정을 해도 국민은 받아들일 수밖에 없다. 국민이 주권을 가지고 있음에도 불구하고 국민은 자신의 의사에 반하는 국회의 결정에 대해 어떠한 조치도 취할 수가 없다. 따라서 국민들은 좌절하고 어쩔 수 없다는 무력감에 빠진다. 국민의 대표기관이 선처하도록 쳐다만 보고 있어야 하는 국민을 주권자라고 할 수는 없다. 그냥 관객일 뿐이다.
국회가 국민의 의사에 반하는 법률을 제정하는 경우에 국민이 이를 거부할 수 있어야 비로소 국민은 주권자의 지위에 있게 된다(국민투표). 그래야 국민의 의사와 대의기관인 국회의 결정이 일치할 수 있다. 또한 국회가 국민이 요구하는 법률을 제정하지 않는 경우에 국민이 직접 원하는 법률을 제정할 수 있어야 한다(국민발안 또는 국민입법).
따라서 직접민주주의야말로 외견적인 대의제도하에서 무장해제 당한 채 무력화된 국민을 실질적인 주권자로 복권시키는 정치적 발명품이라는 것이 저자의 주장이다. 우리가 매년 천문학적인 돈을 연구개발비로 투자해 자동차나 전자기술 등의 새로운 물리적 기술을 발명해 활용하고 있듯이 국가 발전의 또 다른 축을 이루는 사회적 기술로서의 직접민주주의야말로 중진국의 늪에서 허덕이는 현 상황을 타개할 제도적 발명품이 될 수 있다.
제도발명의 적용이 얼마나 중요한지를 보여주는 단적인 예가 스위스와 미국이다. 오늘날 직접민주주의가 가장 발달된 스위스는 직접민주주의의 발상지가 아니다. 루소와 콩도르세라는 천재가 프랑스에서 발명하여 1793년 프랑스 혁명헌법에 구체화된 제도적 발명품을 19세기 중엽에 수입하여 나름대로 발전시킨 것이다. 미국도 마찬가지의 절박함속에서 민중의 삶을 개선하기 위한 비상수단으로 19세기 말과 20세기 초에 스위스의 직접민주주의를 수입하여 정착시켰다.

■ 직접민주주의는 최상의 정치학교. 이제는 ‘한국형 직접민주주의 모델’ 만들어야

직접민주주의는 주권자인 국민이 실제로 국정을 통제할 수 있는 가장 평화적이고 가장 비용이 적게 드는 제도적 장치에 속한다.
우리도 직접민주주의제도를 지방자치단체 수준에서는 일부 도입해 시행 중이다. 2004년에 지방 차원에서 도입한 주민투표제도와 주민조례청구제도가 바로 그것이다. 하지만 우리나라에서 직접민주주의는 잘못 이해되거나 오해를 받고 있다. 일반국민은 물론 지식인들도 직접민주주의를 잘못 이해하고 있는 경우가 많다. 심지어는 헌법학자들도 깊이 알지 못하거나 잘못 알고 있는 경우가 드물지 않다. 따라서 이 책은 직접민주주의에 대한 이러한 잘못된 편견과 오해를 극복하고 올바른 직접민주주의제도를 도입하는 데 그 일차적인 목적이 있다.
우리나라의 경우 다수 여당이 야당을 무시한 채 테러방지법을 일방적으로 밀어붙이고 정부가 국민들의 강력한 반대여론에도 불구하고 역사교과서 국정화를 강행한 것은 정부의 의사결정에 대한 국민적 통제장치가 없기 때문이다. 스위스처럼 직접민주주의가 보장됐더라면 인권침해의 요소가 있는 테러방지법을 국회가 일방적으로 통과시키지는 않았을 것이다. 역사교과서 국정화도 마찬가지이다. 정부가 고시를 통해 국정화를 밀어붙일 때 국민들이 국민발안을 통해 교과서 국정화를 금지하는 법률을 제정하게 된다면 정부의 국정화 방침은 폐기할 수밖에 없게 된다.
이처럼 불통정치와 싸움판정치를 극복하고 협상과 타협에 의한 정치의 복원을 위해서도 직접민주주의의 도입은 필요하다. 또한 직접민주주의가 도입되면 패권정치, 막말정치, 싸움판정치, 발목잡기정치에 익숙한 정치 엘리트들은 퇴장하거나 민주적 리더십으로 변신하지 않을 수 없게 될 것이다.
저자는 직접민주주의를 국가적인 차원에서 도입하기 위해 먼저 국회의 입법권 독점 대신에 국민입법을 규정하고, 주권자인 국민의 기본권으로서 국민자치권을 보장하고, 그 구체적인 내용으로 필요적 국민투표제도(국민승인제도), 임의적 국민투표제도(국민거부제도), 국민발안제도를 도입할 것을 제안한다.
20세기의 민주주의가 선거권 확대를 위한 투쟁의 역사였다면, 21세기의 민주주의는 국민주권의 복원을 위한 직접민주주의 확대의 역사가 될 것이다. 직접민주주의는 이제 시대정신이다.

▣ 작가 소개

저자 : 이기우
인하대학교 법학전문대학원 교수. 독일 뮌스터대학교에서 법학박사를 취득한 후 인하대학교 법학전문대학원 원장, 정석학술정보관 관장, 교수회 의장 등을 역임했다.
대통령 소속 정부혁신지방분권위원회 위원, 국회 윤리심사자문위원회 위원, 시장군수구청장협의회 자문위원, 시도지사협의회 지방분권특별위원회 공동위원장, 시군자치구의회 의장단협의회 자문위원, 경실련 지방자치위원장과 정책위원장 등을 역임하였고, 현재 지방자치발전위원회 위원과 경실련 중앙위원회 부위원장으로 활동하고 있다.
저서로는 『지방자치행정법』, 『지방자치이론』, 『지방분권과 시민참여』, 『지방자치법』, 『지방행정체제개편론』, 『분권적국가개조론』 등이 있다.

▣ 주요 목차

머리말
1부 왜 직접민주주의인가
1장 직접민주주의에 대한 오해와 진실
1)대의제도와 직접민주주의제도는 어떻게 다른가
2)대의제도는 민주적인가
3)직접민주주의가 없으면 대의민주주의도 없다
4)직접민주주의는 대의기관에 대한 비상통제장치이다
5)직접민주주의는 국민주권을 실현하기 위한 수단이다
6)직접민주주의는 대의기관을 민주화하기 위한 전제조건이다
7)직접민주주의는 작고 좁은 국가에서나 가능한가
8)국민투표라도 모두 같은 국민투표가 아니다
9)직접민주주의에는 국민투표와 국민발안이 있다

2장 직접민주주의에 대한 논의의 배경
1)대의제도에 대한 불신
(1)선거의 불완전성
(2)정치인에 대한 불신
(3)이익집단에 좌우되는 정치
2)직접민주주의에 의한 대의제도의 보완
(1)국민에 의한 정치인의 통제
(2)정치적 경쟁의 강화
(3)권력엘리트와 국민간의 권력분립
(4)정보의 확산과 시민의 역량강화
3)직접민주주의에 대한 비판과 평가
(1)국민은 문제 해결 능력이 없다는 주장과 이에 대한 평가
(2)의회의 약화를 초래한다는 주장과 이에 대한 평가
(3)민주주의체제에 대한 위협이 된다는 주장과 이에 대한 평가
(4)찬반결정으로는 올바른 결정이 어렵다는 주장과 이에 대한 평가
(5)신속한 결정의 저해한다는 주장과 이에 대한 평가
(6)실현가능성이 낮다는 주장과 이에 대한 평가
4)직접민주주의의 사상적 배경
(1)루소의 국민주권론
(2)콩도르세의 헌법 초안
(3)민주화운동
5)직접민주주의와 주권 모델
(1)스위스의 국민주권 모델
(2)영국의 의회주권 모델
(3)독일의 헌법주권 모델

2부 직접민주주의란 무엇인가
3장 직접민주주의의 계보와 발전
1)직접민주주의의 계보
2)직접민주주의의 발전
(1)고대 그리스 로마의 직접민주주의
(2)스위스의 직접민주주의
(3)미국의 직접민주주의
(4)프랑스의 직접민주주의
3)헌법국민투표의 발전
4)직접민주주의를 시행 중인 국가들
4장 직접민주주의의 의미와 유형
1)직접민주주의의 개념
2)직접민주주의의 유형
(1)필요적 국민투표
(2)임의적 국민투표
(3)국민발안
(4)플레비시트
3)직접민주주의의 특성
(1)사안에 의한 국민결정
(2)단일한 사안에 관한 안건의 집중
(3)대의제도의 보완
4)직접민주주의와 국민입법
5장 직접민주주의가 미치는 영향
1)개인과 사회에 미치는 영향
2)정치엘리트에 미치는 영향
3)유권자에 미치는 영향
4)이익단체와 정당, 사회단체에 미치는 영향
(1)필요적 국민투표
(2)임의적인 국민투표
(3)국민발안
5)국가활동에 미치는 영향
6)경제에 미치는 영향
(1)부정적인 견해
(2)긍정적인 견해
7)정치체제에 미치는 영향
(1)개관
(2)직접민주주의를 통한 비례대표제도의 도입
(3)직접민주주의가 선거구 획정에 미치는 영향
8)재정에 미치는 영향
(1)스위스의 사례
(2)독일과 한국의 사례
6장 직접민주주의의 참여주체
1)국가에 속한 참여주체
(1)집행기관
(2)의회
(3)법원(사법기관)
2)비국가적 참여주체
(1)정당
(2)시민사회단체
(3)이익단체
(4)개인활동가

3부 다른 나라에서는 어떻게 하나
7장 스위스의 직접민주주의
1)스위스 직접민주주의의 역사
(1)칸톤 차원의 직접민주주의 도입
(2)연방 수준의 직접민주제도 도입
(3)게마인데 수준의 직접민주제도 도입
2)스위스의 직접민주주의제도와 절차
(1)연방 수준의 직접민주제도
(2)칸톤 수준의 직접민주제도
(3)게마인데 수준의 직접민주제도
3)직접민주주의 실시현황
(1)연방 차원의 직접민주주의 실시현황
(2)칸톤의 직접민주주의 실시현황
8장 미국의 직접민주주의
1)미국 직접민주주의의 역사
2)직접민주주의제도와 절차
(1)개관
(2)직접민주제도의 내용과 절차
(3)직접민주주의와 의회
(4)법원의 역할
3)실시현황
(1)실시횟수
(2)대상 안건
(3)국민발안의 산업화
9장 독일의 직접민주주의
1)독일 직접민주주의의 역사
(1)바이마르 시대의 직접민주주의
(2)나치 시대의 직접민주주의
(3)제2차 대전 이후 통일 전의 직접민주주의
(4)1990년 이후의 직접민주주의
2)직접민주주의제도와 절차
(1)직접민주주의의 개념
(2)국민투표(Referendum)
(3)국민입법(Volksgesetzgebung)
(4)지방자치단체 수준의 직접민주주의
3)실시현황
(1)주 수준
(2)지방자치단체 수준
4)연방 차원의 직접민주주의 도입 시도
10장 스위스와 미국, 독일의 비교
1)실시현황의 비교
2)실시 단위 비교
3)도입 배경 비교
4)직접참여제도의 종류 비교
5)절차와 요건의 비교
6)금지대상의 비교
7)실시 분야
8)의회의 관여
9)사법부의 관여
10)연방주의적 표결 방식 등

4부 한국의 직접민주주의를 설계하자
11장 한국직접민주주의 현실
1)개요
2)국가 수준의 국민투표제도
(1)헌법상 직접민주주의의 변천
(2)국민투표의 운영 실태
3)지방 수준의 주민투표와 주민조례청구제도
(1)주민투표제도
(2)주민조례청구제도
12장 한국직접민주주의, 어떻게 할 것인가
1)정치제도발명의 도입과 발전
2)직접민주주의 실시요건에 관한 쟁점
(1)직접민주주의의 대상
(2)절차 개시 요건으로서 서명 요건
(3)최소투표율 등의 설정 여부
(4)의회와의 관계
(5)충분한 정보와 토론의 보장
(6)국가의 지원 여부
3) 직접민주주의 실현을 위한 과제와 방법
(1)국민주권의 복원을 위한 국민입법권의 보장
(2)기본권으로서 국민자치권의 보장
(3)국민투표제도와 국민발안제도의 도입
(4)헌법개정국민발안의 도입
(5)지방 차원의 직접민주주의 개선
(6)직접민주주의 도입을 위한 국민운동으로서의 민주화운동
참고문헌
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