대통령의 권력과 선택 (2015.9)

▣ 출판사서평

이명박, 박근혜 대통령 실패로부터 성공적인 대통령을 모색한다.

- 87년 민주화 이후 대통령과 대통령제에 대한 분석을 통해 풍부한 역사 사례를 바탕으로 대통령의 실패를 진단하고,
- 이명박, 박근혜 대통령의 실패를 대통령제의 실패와 동일시하는 초점이 빗나간 개헌(改憲) 논의들을 비판적으로 살펴보고,
- 성공적인 대통령을 위한 국정운영과 리더십에 대한 과학적 분석을 통해 한국 대통령학의 새로운 지평을 연다.
- 87년 이후 한국정치사를 대통령을 중심으로 새롭게 정리한 책으로, 대통령이 되고자 하는 정치인과 깨어있는 시민들의 필독서

왜 대통령인가?

세월호 참사나 메르스 같은 국가적 위기가 발생하면 국민들은 대통령이 해결사로 등장해 문제를 해결할 것을 기대하지만, 박근혜 대통령이 보여준 것은 철저한 무능력이었다.
이처럼 철지히 민생에 무능했던 박근혜 대통령은 자기 권력을 지키는 권력투쟁에는 매우 기민하고 유능했다. 자신에게 반기를 든 유승민 원내대표를 ‘배신자’라는 말 한 마디로 쫓아냈고, 이탈리아 해킹프로그램을 활용한 국정원의 민간인 사찰 의혹에 대해서는 철저히 함구하면서 국민적 의혹을 키우고 있다.
이명박 대통령 시절에도 국가기관에 의한 민간인 사찰이 자행됐을 뿐 아니라, 재임 중 여론의 반대를 공권력으로 제압하면서까지 추진했던 4대강 사업은 유지보수에만 매년 수 백억원의 혈세가 투여되는 국민적 우환거리로 남아있다.
이명박, 박근혜 대통령을 거치면서 한국 민주주의가 크게 후퇴하고, 나라가 방향을 잃었다는 우려가 커지고 있다. 실패한 대통령은 국가적 재앙이 된다는 사실을 국민들은 이명박, 박근혜를 통해 온 몸으로 체험하고 있는 것이다.

대통령 실패와 관련 두가지 논의

이처럼 최근 이명박 대통령에 이어 박근혜 대통령의 국정운영 실패가 되풀이되면서 이들 두 대통령의 대통령직 수행은 물론 대통령제 자체에 대한 심각한 의문 마저 제기되고 있다. 과연 국가를 대표하는 대통령이 우리의 생명과 재산을 지켜줄 수 있을까 하는 의심이 증폭되면서 대통령제와 대통령직 운영에 대한 논의가 더욱 부각되고 있다.
그 논의는 크게 두가지 방향서 이뤄지고 있다.
하나는 전임 대통령과 비교해 현격히 무능력한 이명박, 박근혜 대통령의 대통령직 운영을 비판하는 논의들이다. 이는 앞선 대통령들과 비교해서도 이 두 대통령이 명백히 무능한 국정운영 능력을 보여주고 있다는 판단에 기초하고 있다. 비슷한 사건에 대해 노무현 대통령과 박근혜 대통령의 대응을 비교하는 것이 화제가 되고 있는 것도 이런 맥락에서다.
2014년 4월, 세월호 참사가 일어났을 때, 허둥지둥대면서 단 한 명의 생명도 구하지 못한 박근혜 대통령의 실패에 대해서는 2007년 12월, 충남 태안군 앞바다 기름유출사건이 터졌을 때, 신속한 대응으로 사태 확산을 막은 노무현 대통령의 사례가 비교됐다.
2015년 6월, 중동호흡기질환(MERS)이 전국으로 확산돼 사망자가 속출했을 때는 2003년, 이웃나라 중국에서 사스로 수 백명이 숨지는 와중에도 단 한 명의 사망자도 발생하지 않은 노무현 정부의 완벽한 방역체제가 주목되기도 했다.
둘째는 아예 대통령제 자체를 폐기하고 내각제나 이원집정부제 등 다른 정치제도로 개헌을 하자는 주장이다. 이 주장은 이명박, 박근혜 대통령은 물론 87년 직선제 개헌 이후 한국 대통령은 모두 실패했으며, 따라서 개헌을 통해 ‘성공적인 대통령’을 만들 수 있다는 주장이다. 더욱이 최근 박근혜 대통령의 무능을 경험하면서 국회는 물론 몇몇 언론에서도 ‘대통령제가 수명을 이제 다했다’는 식으로 공공연하게 주장하고 나서고 있다.

문제는 무능이다: 제도가 아니라 운영

하지만 신간 ≪대통령의 권력과 선택≫은 두가지 논의 중 후자에 대해 이의를 제기하는 것으로 논의를 시작한다. 과연 이명박, 박근혜 대통령의 실패가 대통령제 자체의 실패로 해석될 수 있는가에 근본적 의문을 제기한다. 이어 이 책은 ‘제왕적 대통령’ 을 비롯 ‘포퓰리즘’ 등 대통령 실패 담론을 분석해 그것의 논거를 비판한다.
다시 말해 두 대통령의 실패는 이들의 직무능력에 대한 몰이해와 무능에서 비롯된 것일 뿐, 이를 제도의 문제로 해결하려는 것은 행위의 오류를 제도의 잘못으로 전가하는 범주착오임을 강조한다.
행위자의 문제를 제도의 문제로 환원하는 것은 행위자의 역사적 책임을 회피하는 전형적 방식이다. 사실 최근에 드러나고 있는 대통령직의 문제는 대통령제 자체에서 기인하기보다 ‘87년 체제’의 대통령제에 대한 몰이해와 무지에서 비롯된 측면이 많다. 운영과 행위를 배제하고 제도 자체의 문제로만 환원하는 것은 문제의 본질을 흐리는 측면이 있다는 것이다.
우리나라 대통령제는 ''87년 체제''라는 독특한 역사적 형태 속에 운영되고 있다. 모든 나라의 대통령제가 동일한 형태가 아니듯이 한 나라의 대통령제도 시기에 따라 그 역사적 형태가 달라질 수밖에 없다. 지금 우리나라 대통령제는 87년 개헌과 그 이후의 정치적 과정을 통해 나름대로 조직화, 체계화, 안정화되어왔다.
이런 점에서 이 책은 기본적으로 개헌에 동의하지 않는다. 개헌에 앞서 먼저 대통령제에 대한 올바른 이해와 대통령직 운영이 무엇보다 충분히 논의되고 검토되어야 함을 강조한다. 제도 자체는 중립적인만큼 다른 제도 또한 오늘의 한국 정치상황을 해결할 수 있을지는 미지수이다. 따라서 제도를 변경하기에 앞서 대통령들의 대통령직 운영을 보다 정밀�게 평가할 필요가 있다는 입장을 이 책이 갖고 있다.

‘제왕적 대통령’ 통념에 의문을 제기한다.

특히 많은 사람들은 민주화 이후 계속되는 대통령의 실패는 현재의 대통령이 너무 많은 권력을 가진 제왕적 대통령이기 때문이라고 생각한다. 그래서 대통령의 국정 실패와 비민주적 정치행태가 되풀이될 때마다 제왕적 대통령의 권한 축소를 목표로 하는 개헌이 정치적 이슈로 떠오른다.
≪대통령의 권력과 선택≫은 정치적 상식이 돼버린 이같은 통념에 의문을 제기한다.
87년 민주화 이후 대통령들은 무소불위의 권력을 휘두른 제왕적 대통령이었나?
민주화 이후 당선된 6명의 대통령의 국정 운영 실패는 대통령에게 집중된 권력때문이었나?
≪대통령의 권력과 선택≫은 민주화 이후 대통령이 제왕적 대통령이었다는 통념과는 반대로, 민주화 이후 대통령들은 87년 헌법에 의해 부여된 제한된 공식 권한과 제한된 자원에 의해 국정운영에 어려움을 겪은 ‘약한 대통령’이었음을 다각도로 조망한다.
‘강한 대통령’과 ‘약한 대통령’이 공존하고 있는 한국 대통령제의 특징을 설명하고, 한국 대통령이 공권력에 의존한다는 점에서 강한 대통령이라고 이해한다면, 동시에 매우 취약한 설득력의 조건을 갖추고 있다는 점에서 ‘약한 대통령’일 수 밖에 없음을 강조하고 있다.

성공하는 대통령을 기다리며

이명박, 박근혜 대통령에 비해 김대중-노무현 대통령을 잇는 민주정부 10년은 한국 민주주의가 상대적으로 크게 발전한 시기로 평가된다. 그렇지만 이 시기의 대통령 측근비리, 정치적 갈등 등으로 인해 민주정부에 대한 부정적 평가도 적지 않다. 특히 반대편을 철저히 제압하는 진영논리에 의해 상대편 대통령에 대한 일방적 부정과 폄훼가 일반화되면서 87년 민주화 이후 대통령에 대한 역사적 평가가 제대로 이뤄지지 않고 있다.
≪대통령의 권력과 선택≫은 대통령제의 원조인 미국의 대통령제와 한국의 대통령제를 상호 비교하는 동시에 87년 민주화 이후 대통령을 역사적으로 비교평가하면서 민주화 이후 대통령제와 대통령직의 운영, 개별 대통령에 대한 객관적 분석 및 평가를 시도하고 있다.
이를 통해 여전히 초보적 수준에 머문 한국 대통령에 대한 연구, 즉 한국적 대통령학의 수준을 한단계 업그레이드하고, 이를 바탕으로 향후 성공적인 대통령의 출현, 그리고 한국 민주주의의 발전에 무엇이 필요한지를 모색하고자 했다.
이 책은 민주화 이후 한국 대통령의 국정운영에 관심을 가진 정치학, 행정학, 철학 전공자들이 1년 여의 걸친 연구와 토론을 통해 상호 간의 견해 차이를 조정하면서 만들어낸 공동연구의 산물이다.

4부의 내용을 요약하면....

1부에서는 민주화 이후 대통령이 제한된 권한을 가진 약한 대통령이었음에도, 제왕적 대통령으로 비춰지게 된 역사적 맥락을 추적한다. 그리고 87년 체제의 형성과 발전과정에서 6명의 대통령이 어떤 기여를 했으며, 이 체제 속에서 어떤 역사적 위상을 갖는지를 평가했다.

2부에서는 87년 헌법이 강한 대통령과 약한 대통령의 출현을 모두 가능하게 하는 이중의 가능성을 갖고 있었음에도, 결과적으로 강한 대통령으로 귀결된 과정을 추적한다. 이는 강한 대통령의 출현이 87년 헌법이라는 제도적 요인으로만 귀인되지 않는다는 점을 보여줌으로써 87년 헌법의 변경을 목표로 하는 작금의 개헌 논의가 초점이 빗나갔음을 시사하는 것이다.

3부에서는 제한된 권한과 자원을 가진 대통령이 국정운영 과정에서 부딪히는 다양한 양자택일의 상황을 ‘패러독스’라는 개념으로 포착해 설명한다. ‘국민 기대’, ‘대중 호소’, ‘관료 통제’, ‘인사 관리’, ‘책임 정치’, ‘역사 평가’라는 6가지 패러독스를 통해 민주화 이후 6명의 대통령이 부딪힌 국정운영의 어려움을 분석함으로써 대통령의 국정운영을 보다 객관적으로 조망할 수 있는 관점을 제시했다.

4부에서는 대통령의 리더십의 문제를 다룬다. 87년 헌법이 강한 대통령과 약한 대통령의 출현을 모두 가능하게 했음에도 강한 대통령의 출현과 그들의 연이은 실패라는 역사적 결과로 귀결된데에는 대통령의 리더십 실패가 있었음을 시사하는 것이다. 이를 통해 민주화 이후 성공하는 대통령의 등장을 위해서는 ‘개헌’이라는 권력구조의 변경보다 대통령직을 운영하는 개별 대통령들의 민주적 리더십이 좀 더 긴급한 과제임을 주장하고 있다.

▣ 작가 소개

김창호 : 참여정부 국정홍보처장 겸 정부대변인이다. (전)중앙일보 학술전문기자 겸 논설위원, (전)명지대 교수, (현)경기대 교수를 역임했다. 서울대 철학박사(정치?사회철학)이다.

박용수 : 고려대 정치학 박사이다. (현)연세대 국가관리연구원 연구교수로 있다. 연구분야로 한국대통령리더십, 정책결정방식, 대통령제 등이 있다.

신현기 : 서울대 행정대학원 정책학박사이다. (전)경향신문 기자, (전)국정홍보처?문화체육관광부 사무관를 지냈으며 (현)경기대 강사로 있다. 연구분야로 대통령의 국정운영, 지방정부, 정책PR 등이 있다.

최선 : 연세대 정치학 박사이다. (현)연세대 국가관리연구원 전문연구원, 명지대 객원조교수로 있다. 연구분야로 비교정치, 법과정치, 정치제도 등이 있다.

김가나 : 연세대 정치학 석사이다. (현)연세대 국가관리연구원 학생연구원으로 있다. 연구분야로 국제정치, 외교정책, 동아시아 등이 있다.

▣ 주요 목차

1부. 한국 대통령의 쟁점과 평가

1장. 그들은 진짜 실패했나
2장. 이토록 허약한 제왕적 대통령
3장. ‘87년 체제’와 대통령 평가

2부. 대통령의 권력 : 한국 대통령제의 양면성

1장. 불완전한 개헌과 끝없는 논쟁
2장. 강한 대통령을 만드는 제도
3장. 약한 대통령을 만드는 제도
4장. ‘강한 대통령’인가 ‘성공한 대통령’인가

3부. 대통령의 선택 : 국정운영의 패러독스

1장. 국민 기대의 패러독스 : 슈퍼맨 대통령 vs. 서민 대통령
2장. 대중 호소의 패러독스 : 여론 vs. 협상
3장. 관료 통제의 패러독스 : 청와대 중심 vs. 내각 중심
4장. 인사 관리의 패러독스 : 낙하산 vs. 대통령의 대리인
5장. 책임 정치의 패러독스 : 무당파 대통령 vs. 정치인 대통령
6장. 역사 평가의 패러독스 : 체제 관리자 vs. 체제 파과자

4부. 대통령의 리더십

1장. 왜 리더십인가
2장. 민주화 이후 대통령들의 리더십 스타일
3장. 누구나 소통을 말한다
4장. 대통령의 도덕적 리더십