추첨시민의회

아이슬란드의 시민참여형 개헌 시도

이 책의 장점은 기존 선거제도를 통한 대의제가 유일한 정치제도가 아님을 여러 사례를 들어 입증하고 있다는 점이다. 저자들은, 캐나다의 브리티시컬럼비아 주와 온타리오 주의 ‘선거제도개혁시민위원회’, 아일랜드의 ‘헌법 컨벤션’과 ‘시민의회’, 아슬란드의 헌법 개정 실험, 미국 캘리포니아 주의 ‘시민선거구획정위원회’ 등을 그 도입 배경부터 활동 과정과 그 결과, 그리고 의의를 알기 쉽게 소개하고 있다. 일단 아이슬란드의 경우는 그 시작이 우리의 상황과 많이 흡사하다.

2008년 말부터 금융위기를 초래한 정부를 규탄하는 시위가 시작되었다. 수도 레이캬비크에서는 연일 엄청난 규모의 시위가 열렸다. 성난 시민 수만 명이 의회를 에워쌌다. 당시 시위대가 냄비와 솥을 두드리며 시위를 벌여 현지 언론들은 “주방용품 혁명(Pots and Pans Revolution)”이라는 이름을 붙여주었다. 이 시위는 겨울 내내 지속되었다. 경제적 위기가 몰고 온 파동은 경제 외 영역으로까지 번져 정치적 격동, 사회적 불안 등으로 이어졌다.

시민들의 요구는 총리로 하여금 조기총선을 실시토록 해 일차적으로 정권 구조를 바꿨다. 다음으로 “시민들은 정치인과 방만한 은행가의 책임을 물었으며, 재발을 막을 수 있는 개혁을 요구하였다. 이 과정에서 기존 헌법은 시민들이 원하는 수준으로 정치에 관여할 수 있도록 허용하는 진취성을 상실했다는 담론이 생성된다(Fillmore-Patrick 2013). 근원적인 변화가 필요하다는 시민적 움직임이 동트기 시작했다.” 이런 움직임은 ‘세계 최초 크라우드소싱을 통한 헌법 개정’을 시작하게 했고, “정부 지원을 받지 않은 자발적인 시민들의 움직임으로, 비공식적인 전국 회의”를 진행시켰다. 이 아이슬란드의 ‘국민회의’는 단지 선거 제도 같은 정치제도만 다룬 것이 아니라 “교육, 경제, 평등한 권리, 가정, 환경, 공공 행정, 복지, 지속가능성 그리고 기회” 등 아이슬란드의 사회적 가치 전반을 공론장에서 다루었다.
이를 바탕으로 개헌의회법을 통과시켜 ‘제헌위원회’를 만들고 개헌을 위한 전국포럼을 개최하게도 했다. 포럼에 참여하는 “대략 1,000여 명의 구성원은 지리적 출신이나 성별에 있어 합리적인 배분으로” 이루어지도록 했고, 이 포럼의 활동은 아이슬란드의 개헌의회를 추동하기도 했으며 이 개헌의회는 다시 헌법심의회를 낳았다. 비록 헌법심의회의 헌법 초안이 보수 야당의 방해와 개혁 정부, 좌파녹색당의 미숙한 대응으로 실패하고 말았지만, 이 “세계 최초의 시민참여형 헌법 개정 과정은 그 자체로 혁신적이며 야심찬 발상으로써 아이슬란드 민주주의의 전환점으로 기억될 것이다.”

더 좋은 민주주의로서의 추첨시민의회

그렇다면 추첨시민의회의 의의는 무엇인 걸까. 그것은 먼저 참여의 평등성과 숙의민주주의를 이룰 수 있다는 점이며, 두 번째로는 광장의 힘을 일상적으로 제도화할 수 있는 점이다. 광장민주주의가 더 이상 기성 제도권으로 수렴되어 버리는 사태를 막을 수 있다는 점에서 추첨시민의회는 아주 큰 힘을 발휘할 수 있다. 그리고 실질적인 자유주의, 즉 국가가 정한 규범 안에서의 자유를 넘는 시민의 자유를 보장하면서 말 그대로의 공화주의를 실현시킬 수 있는 토대가 될 수 있다.
여기서 추첨제도에 대한 막연한 불안감에 대한 저자들의 말을 들어볼 필요가 있다. 저자들은 추첨제도에 대한 막연한 불안감을 하나하나 반박하며 그것에 대한 실증을 제시하고 있다.

캐나다 브리티시컬럼비아 선거개혁시민의회의 경우는 11개월이라는 기간 동안 161명의 구성원 중 오직 1명만이 중도 하차하였고, 출석률은 거의 100%에 가까웠다. 이와 함께 시민의회는 참여한 시민들이 어려운 이슈에 대하여 높은 수준의 능숙함을 발전시켜나가는 것을 확인할 수 있었다(Ferejohn 2008, 192~213). 또한 구성원들은 새로운 개념과 기술을 배우는 데 인상적인 헌신과 토론에서 보여준 서로에 대한 존경심을 통해 고양된 시민권의 질을 보여주었다는 점에서 일반 시민들에 중요한 직무가 주어졌을 때 책임감 없게 행동할 것이라고 단정할 필요는 없을 것이다. 따라서 추첨으로 선택된 시민들의 책임성을 낮게 평가할 이유가 없을 것이다(Citizens’ Assembly on Electoral Reform. 2004). 이 점에서 막연하게 일반 시민들이 책임감이 없을 것이라고 단정하기 전에, 바버(1984, 348)의 “책임감을 이행하려면 시민에게 책임이 주어져야 한다”라는 논의처럼 책임감 역시 참여할 기회가 주어질 때 증진될 수 있을 것이라는 점을 생각해보아야 한다. 시민 또는 참가자들을 끌어들이는 힘은, 그들의 노력이 정책 결정 과정에서 진지하게 받아들여질 것이라는 확고한 믿음에서 나오는 것이라고 할 수 있다.

즉 추첨에 의한 시민의회 구성에 관한 불신과 불안은 지금의 정치가 평범한 시민들의 능력과 도덕성, 책임감을 불신하게끔 훈육되어 온 결과에 지나지 않는다. 참여가 개방될 때 시민들은 대체적으로 헌신적이었고 책임감이 높았다. 물론 추첨이라고 해서 추첨에 뽑힌 누구든 강제로 정치에 참여해야 한다는 논리는 아니다. 누구든 참여에 대한 거부권을 행사할 수 있고 또 그 거부권 행사 자체가 참여의 한 방식이 된다.
오늘날, 추첨제도로 구성하는 대의기구의 구성은, 지난 촛불집회에서 그 잠재력을 드러냈다고 해도 과언이 아니다. 시민들에의 삶에 필요한 헌법부터 정책 결정까지 언제까지 과두정으로 전락한 현재의 선거제도에 맡길 것인가, 하는 문제는 한국 사회의 민주주의를 진전시키는 문제와도 깊이 연동되어 있다고 저자들은 강조하고 있다.    

저 : 이지문

1992년 3월 현역 중위 신분으로 제14대 국회의원선거 당시 군 부재자투표부정을 양심선언해 영외투표로 법 개정을 이끌어 냄으로써 우리 사회에서 공익제보가 확산되는 단초를 마련했다. 그 뒤 제4대 서울특별시의원을 비롯해 참여연대 공익제보지원단 실행위원, 국가청렴위원회 전문위원, 한국부패학회 시민분과위원장, 전국공무원노동조합 정책연구원, 공익제보자와함께하는모임 부대표, 서울특별시교육청 시민감사관 등으로 일하면서 청렴 사회를 위한 실천적이고 학문적인 활동을 펼쳐왔다. 주요 저서로는 『공익의 호루라기, 내부고발』, 『내부공익신고백서』와 『21세기 한국 행정과 정책의 주요 과제』(공저)가 있으며, 손우정과 공동으로 『추첨민주주의』를 번역하였다. 고려대학교 정치외교학과를 졸업했으며(1991년), 동 대학교 정책대학원에서 「공직사회 내 내부고발에 대한 인식과 태도에 관한 조사연구」로 행정학 석사를 받았다(1999년). 2011년 8월 연세대학교에서 「한국 민주주의의 질적 고양을 위한 추첨제 도입 방안 연구」로 정치학 박사학위를 받았다.

저자 : 박현지

서울대학교 정치학과 석사과정에 재학 중이며 한국연구재단 지원 ‘사회 진보와 공화적 공존 SSK 연구단’에 참여하고 있다. 선거, 정당, 의회 등 다양한 주제에 관심을 가지고 연구를 진행하고 있다.  

인사말 / 005

1장 대의민주주의의 한계, 그 대안으로서 참여민주주의
1. 대의민주주의의 한계 / 017
2. ‘시민’의 부상과 참여민주주의의 대두 / 020
3. 참여민주주의에 관한 다양한 논의들 / 022
4. 기존 참여민주주의 논의에 대한 비판 / 026

2장 이론적 배경으로서 미니공중과 추첨
1. 미니공중 / 031
2. 추첨 / 034

3장 추첨시민의회의 실행 사례
1. 캐나다 두 개 주 차원에서의 선거제도개혁시민의회 / 043
1) 브리티시컬럼비아 선거제도개혁시민의회 / 044
(1) 도입 배경 / 044
(2) 구성 절차 / 046
(3) 과정 및 결과 / 047
(4) 성과 및 의의 / 049
2) 온타리오 선거제도개혁시민의회 / 050
(1) 도입 배경 / 050
(2) 구성 절차 / 054
(3) 과정 및 결과 / 056
(4) 성과 및 의의 / 064
2. 아일랜드 시민의회 / 067
1) 아일랜드 헌법 컨벤션 / 067
(1) 도입 배경 / 067
(2) 구성 절차 / 071
(3) 과정 및 결과 / 075
(4) 한계 및 의의 / 085
2) 아일랜드 시민의회 / 086
(1) 도입 배경 / 086
(2) 구성 절차 / 089
(3) 시민의회의 운영과 진행 / 092
(4) 의의 / 098
3. 아이슬란드의 헌법 개정 실험 / 100
1) 도입 배경 / 101
2) 진행 과정 / 103
(1) 국민회의 / 103
(2) 전국 포럼 / 105
(3) 개헌의회 / 107
(4) 헌법심의회 / 109
(5) 국민투표 / 112
3) 한계 및 의의 / 114
4. 캘리포니아 시민선거구획정위원회 / 116
1) 도입 배경 / 117
2) 구성 절차 / 121
3) 시민선거구획정위원회의 조직과 진행 / 126
(1) 조직 충원 / 126
(2) 지원 활동 / 129
(3) 지도 작성 / 132
(4) 의의 / 135

4장 추첨시민의회의 다양한 제안들
1. 의회 상임위원회로서 시민선거배심 / 141
2. 비상설 시민의회 / 144
3. 추가 입법부 차원의 인민원 / 146
4. 제4부로서 시민의회 / 151
1) 레이브의 대중부 / 151
2) 오현철의 제4부 / 154
5. 양원제 중 한 원을 추첨시민의회로 대체 / 157
6. 단원제에서 양원제 전환 시 추첨시민의회 도입 / 160
7. 기존 선거의회를 대체하는 추첨시민의회 / 161

5장 한국에서 적용 가능한 추첨시민의회 제안
1. 선거제도개혁시민의회 / 165
2 헌법개정시민의회 / 167
3. 양원제 개헌 시 추첨시민의회 도입 / 170

6장 추첨시민의회의 함의
1. 추첨시민의회의 의의 / 183
1) 평등한 참여와 충분한 심의가 가능한 공론장 제공 / 183
2) 광장 민심의 일상적 제도화 / 185
3) 자유주의와 공화주의의 실질적 구현 / 186
4) 선거와의 차별성 / 191
2. 추첨시민의회 비판과 반론 / 193
3. 한국에서 추첨시민의회 성공 가능성 / 198
4. 마무리 / 201

참고문헌 / 205
참고사이트 / 215
부록 /216