권력의 탄생과 성공의 법칙 - 매니페스토에 길을 묻다 -

승리의 가능성이 매니페스토를 결정하는 것이 아니라
 매니페스토가 승리의 가능성을 결정한다
 링컨의 ‘가치 있는 목적, 연방제 통일과 노예제 폐지,’ 스웨덴 복지국가 모델의 설계도인 한손과 비그포르스의 ‘국민의 집,’ 블레어의 ‘매니페스토 바이블,’ 클린턴의 ‘바보야, 문제는 경제야,’ 김대중의 ‘論의 집대성,’ 메르켈의 ‘독일을 위해 함께 성공하자.’
이것은 세계 정치사의 주역으로 자리 매김한 리더들의 ‘매니페스토’이다. 그들은 대중 속에서 지혜를 찾고 ‘새로운 가치’와 ‘이념’이라는 변혁의 에너지를 모아 정당의 ‘강령(매니페스토)’으로 만들고 미래 사회의 청사진을 그렸다. 이렇게 작성한 매니페스토를 바탕으로 구체적이고 혁신적이며 실현 가능한 정책을 제시했다. 그들의 매니페스토는 역사를 만들었고 시대를 변화시켰다.
그렇다면 우리나라 정치인과 정당의 현실은 어떠한가? 안타깝게도 매니페스토로 세상을 변화시킨 세계적인 리더나 정당의 모습과는 거리가 멀다. 시대적 과제에 부응하고 가치에 기반을 둔 핵심 정책으로 집권하려 하지 않고, 승리를 위한 선거전략형 공약 작성에만 몰두하며, 논리적 체계 없이 위시리스트만 나열할 뿐이다. 이러한 무능은 집권 후에도 국정운영의 혼란을 야기하고 정권의 실패로 귀결되는 현상이 반복되는 악순환을 가져온다.
무엇이 어디서부터 잘못된 것일까? 일본에서 매니페스토를 공부했고 한국매니페스토 연구소를 세우는 등 국내 도입에 힘써온 저자 김재용 소장은 실패의 핵심은 낡은 ‘공약 패러다임’에 있으며, 이를 폐기하고 새로운 ‘매니페스토 패러다임’으로 전환해야 한다고 주장한다. 매니페스토는 세상을 바꾸기 위한 정치인과 정당의 열정이 정연하고 탄탄한 정책체계로 구현되는 수준 높은 문서로, 국정운영의 논리적 체계이며 미래 사회의 청사진이자 기본계획서이다. 저자에 따르면 이러한 수준을 갖춘 매니페스토를 작성할 수 있는 정당과 정치인만이 권력을 얻고 성공적인 국정운영을 할 수 있다는 것이다.

정권의 성공은
 누가, 어디서, 어떻게 공약을 만드는가에 의해 결정된다
 저자는 정권실패의 여러 원인 중 특히 정책공약의 실패가 반복되는 원인이 무엇이고, 매니페스토의 수준을 결정하는 데 왜 매니페스토 작성 과정이 중요한지를 지난 정권의 대표 공약과 20대 총선공약을 사례로 들어 실증적으로 분석해 나간다.
특히 ‘정권의 대표 공약의 경우, 공약의 작성 과정이 공약의 수준을 결정짓고 이는 곧 실행의 체계 구축과 추진에 밀접한 연관성을 가지며 국정운영의 성패에 영향을 미친다’라는 가설의 실증을 위해, 지난 세 정권의 대표 공약인 신행정수도 공약, 한반도대운하 공약, 경제민주화 공약을 분석한 부분은 매우 흥미로우면서도 많은 시사점을 던진다.
공약의 작성 과정을 분석하고, 공약의 수준과 실행 과정 분석, 공약의 결과와 평가 분석과의 연관성을 고찰한 결과, 세 가지 대표 공약 모두 공약의 작성 과정이 후보와 측근(선거캠프)의 주도하에 일방적인 하향식 유형으로 작성되었고, 이 과정에서 정당은 배제되거나 소극적으로 행동했으며, 작성 기간이 짧은 선거전략형 공약이라는 문제가 드러났다.
이러한 문제는 시의성 부재, 일관성 부족, 불명확성, 재원 조달 가능성 없음 등 최소한의 구성요소와 기준에 심각하게 미달되는 결과를 가져왔다. 그 결과 정권의 대표 공약은 위헌 후 축소(신행정수도 공약), 4대강 사업으로 축소(한반도대운하 공약), 셀프 정책 종결 선언(경제민주화)이라는 초라한 성적표를 받는 것으로 막을 내렸다. 이 같은 분석 결과를 통해 저자는 누가, 어디서, 어떻게 공약을 만드는가, 즉 매니페스토의 작성 과정과 구성요소가 정권의 성공을 결정한다는 사실을 알려준다.

선거에서 승리하고 집권 정당의 리더가 되는
 매니페스토 작성의 3가지 원칙
 그렇다면 정치인과 정당은 매니페스토를 어떻게 작성해야 할까? 선거에서 승리하고 성공적으로 집권할 수 있는 매니페스토 작성의 3가지 원칙을 살펴보자.

하나, 사람들이 원하는 미래 사회와 국가 혹은 지역의 상像을 머릿속에 그리고 그 길로 가기 위한 목표와 핵심적 방법을 작성하라. 그러면 단절해야 할 낡은 가치들이 보일 것이다. 그 낡은 것을 대체할 ‘새로운 가치’를 세워라.
둘, 사람들의 ‘이야기’와 ‘열망’과 ‘바람’을 ‘정책’으로 ‘체계화’하라. 아이디어가 빛나는 개별 정책보다 시대적 과제 해결을 위한 정연하고 탄탄한 ‘정책 체계’를 세우는 것이 먼저이고 중심이 되어야 한다.
셋, 매니페스토의 ‘상징화’와 ‘언어화’가 중요하다는 점을 놓치지 마라. 이루고자 하는 비전과 가치가 담긴 ‘선명한 슬로건’은 선거 승리뿐만 아니라 집권 후 실행의 에너지가 된다.

‘국정(지역정부)운영의 논리적 체계’이자 ‘미래 사회와 국가(지방)의 청사진이자 기본계획서’인 매니페스토를 만들 능력이 없다면, ‘직업적 정치인’은 될 수 있을지언정 정치적 리더가 되고 싶다는 꿈은 다시 생각해볼 일이다. 반면에 위의 3가지 원칙에 따라 매니페스토를 쓸 수 있다면 자신의 이름을 딴 매니페스토로 ‘세상을 바꾸는 리더’의 반열에 오를 수 있다는 것이 저자의 주장이다. 어떤 선거에서든 당당한 승리는 당연한 전리품일 것이며, 반복적인 정권의 실패를 극복하는 역사의 리더가 될 것이라고 말이다.
저자는 ‘反정치’ 인식의 토대 위에 형성된 정당과 정치인에 대한 무차별적, 무논리적 비판을 경계한다. 오히려 정당과 정치인들이 좋은 매니페스토를 만들고 이를 토대로 국정운영의 성과를 창출하여 정권과 정부의 성공에 이르는 꽃길을 걷기를 진심으로 바란다고 말한다. 이 책이 정치를 꿈꾸고 입문하는 사람들의 필독서가 되어 우리나라에서도 세상을 바꾼 매니페스토를 쓸 수 있는 정치인과 정당이 나타나고 성공적인 국정운영으로 이어졌으면 하는 저자의 바람이 하루빨리 이루어지기를 기대한다.

프롤로그_ 낡은 공약을 버려야 ‘정권’도 ‘사람’도 산다

1장 매니페스토를 쓴 세계의 리더들
 민심을 읽는 탁월함을 지닌 링컨의 매니페스토
 스웨덴 복지국가 모델의 설계자 비그포르스와 한손
 매니페스토의 바이블을 쓴 토니 블레어
 매력 있는 슬로건, 클린턴
論의 집대성, 김대중
 세상을 바꾼 현실주의자, 메르켈의 매니페스토
 새로운 가치를 위하여! 샌더스의 도전

2장 사람을 향한 매니페스토를 만들어간 정당
 전당 대회가 공약을 결정한다! 미국 민주당
 명품 매니페스토의 탄생, 영국 노동당
 매니페스토를 ‘정권공약’으로 삼은 일본 자민당과 민주당
 강령의 권위, 강령의 정치, 독일 사민당

3장 대한민국 선거공약의 위기
 외면당하는 공약의 현주소
‘가치’가 사라진 공약, 작은 정책들의 나열
 체계가 없는 공약, 실행이 어렵다
 관료들이 공약을 경시하는 이유

4장 20대 총선공약 이야기
 유권자에 응답하라! 시대적 과제와의 미스매칭
 예산 및 재원 조달 방안의 불확실성
 체계와 전략, 로드맵의 결여
 지역구 당선자 공약에 나타난 문제점

5장 공약의 퇴장과 매니페스토 패러다임의 등장
 문제적 공약의 진짜 원인을 찾아서
 진짜 문제는 ‘공약 작성 과정’에 있다
 매니페스토 패러다임의 등장

6장 매니페스토란 무엇인가
 우리나라 매니페스토의 기원과 정의
 매니페스토의 원리와 학문적 성격
 매니페스토 무용론에 대한 반박
 매니페스토의 구성요소
 매니페스토의 수준과 평가 기준

7장 국정운영과 매니페스토 사이클
 대표 공약의 수준 분석
 공약의 실행 과정에서 드러난 문제점
 공약의 결과 및 평가
 실패의 원인을 찾다
 매니페스토 사이클의 재구성

8장 지역주권(地域主權) 시대와 매니페스토
‘자립’과 ‘능력’을 보여주는 지역의 도전
‘지방’과 ‘분권’에 머물러 있는 우리의 지역 현실
 지역주권 시대를 열어갈 키워드 매니페스토

9장 매니페스토 작성 과정의 이론
 누가, 언제, 어떻게 만들 것인가
 매니페스토 작성 과정의 5가지 원칙

10장 20대 총선 매니페스토 작성 과정의 정당별 실제 사례
 엘리트 상층 실무자 중심의 새누리당
 당원과 정치인이 소외되는 더불어민주당
 정당의 조직체계가 취약한 국민의당
 공약의 실현 가능성이 반영되지 않는 정의당
 정권의 성공을 담보하는 출발점, 매니페스토

 에필로그_ 매니페스토, 사람들의 ‘이야기’와 ‘바람’을 담아 세상을 바꾸다

 감사의 말