영원한 동맹이라는 역설 -새로 읽는 한미관계사- (2021.3)

한미동맹은 어떻게 불가침의 성역이 되었나
김준형 국립외교원장이 제시하는 새로운 한‧미관계

대표적인 한‧미관계 전문가로 활동해온 국립외교원 김준형 원장의 역작 『영원한 동맹이라는 역설: 새로 읽는 한미관계사』가 출간되었다. 한‧미관계 150년 역사를 촘촘하게 살펴보는 동시에, 우리 대외정책의 핵심 상수이자 견고한 신화로 자리 잡은 한미군사동맹의 과거와 현재를 점검한다. 특히 이명박-박근혜-문재인 정부로 이어지는 최근 상황에서 중요하게 다뤄진 전시작전통제권 반환, 사드 배치, 미‧중 전략경쟁, 한‧미‧일 군사동맹 강화, 남‧북‧미 대화 등을 충실하게 논평하고 있어 토론거리가 풍성하다.
한국에게 미국은 전쟁에서 구원해준 은인이자 공산주의에서 우리를 보호해주는 ‘힘센’ 우방이다. 또한 자본주의와 민주주의의 모본이자 그 심기를 거슬러서는 안 되는 세계 최강국으로 받아들여지기도 한다. 한미동맹을 약화시키는 것으로 간주되는 발언과 행위는 맹렬하게 공격받고 ‘빨갱이’와 ‘친북’으로 낙인찍힌다. 정작 자국의 국익을 우선시하는 미국의 태도 앞에서 주권국이라면 응당 취해야 할 대응을 하지 못하는 경우도 허다하다. 저자는 이러한 한국의 관성을 일방적인 한‧미관계에서 초래된 ‘가스라이팅’ 상태라고 진단한다. 한국은 오랜 시간 불균형한 한‧미관계를 유지하느라 애쓴 탓에 합리적 판단을 할 힘을 잃었고, 그에 대한 문제의식조차 희박해진 상황이라는 것이다. 이로 인해 국제관계에서 우리의 입장과 이익을 추구할 기회는 물론, 노력하면 충분히 가능한 미국의 변화를 이끌어내는 데도 대체로 실패해왔다고 비판한다. 이러한 ‘동맹 중독’을 극복하고 상호적 관계를 회복하는 것만이 건강한 한‧미관계를 만들어가는 길임을 역설한다.

한반도, 미국을 만나다
전쟁과 냉전을 거쳐 신화가 된 한미동맹

한‧미의 첫 만남 이후 미국의 존재감은 우리 사회에서 점차 커져왔다. 특히 해방과 한국전쟁을 거치는 과정에서 한미군사동맹이 형성되면서 견고한 협력체계를 구축해왔다. 그러나 세부적으로 살펴보면, 동맹으로서의 협력과 자국의 이익이 충돌하는 기로에 섰을 때 미국이 어느 쪽을 택해왔는지 속속 드러난다. 1882년 조미수호통상조약 체결로 미국과 수교한 조선은 일본의 공격적인 개입을 미국이 견제해주길 기대했다. 그러나 미국은 1905년 가쓰라-태프트밀약으로 일본의 한반도 지배를 묵인하고 간접적으로 지원하기로 결정했다. 또한 1945년 해방 직후 북위 38도선을 중심으로 한반도를 분할하기로 한 미국의 결정은 급박한 상황에서 내린 최선의 임기응변이라는 미국의 설명과 다르게 동아시아에서의 봉쇄정책의 일부로 신중히 고려된 정황이 이후 연구를 통해 드러났다. 1965년 한일기본조약 체결 과정도 마찬가지다. 식민지배 당사자와의 때 이른 국교 회복과 오늘날까지 불씨를 남긴 청구권 협정은 샌프란시스코조약(1951)과 한미상호방위조약(1953)으로 형성된 한‧미‧일 삼각동맹의 완성을 위해 미국이 한국 정부를 지속적으로 압박한 결과라고 보아야 한다.
한국 군사정권은 쿠데타로 집권했다는 정당성의 부재를 만회하기 위해 미국과의 관계를 적극적으로 활용했다. 박정희 정부는 한일기본조약에 동의한 데 이어 베트남전에 적극적으로 나섬으로써 미국의 주한미군 및 한국군 감축 계획을 되돌리려 했으나 파병의 댓가로 과도한 조치를 요구하면서 역설적으로 미국과 불편해지는 결과를 낳았다. 10‧26사건 이후 집권한 신군부는 쿠데타와 광주에서의 학살 등 폭력사태를 통해 집권한 과정을 정당화하기 위해 미국과의 관계에 더욱 의존했다. 미국 레이건 정부가 닉슨 정부의 데탕트를 폐기하고 냉전으로 회귀하는 과정에서 신군부의 상황을 적극 활용함으로써 전두환 정부는 정당성을 얻을 수 있었지만, 쿠데타와 광주 5‧18민주화운동에 미국의 책임이 있다는 비판이 한국 내에서 크게 제기되었다. 박정희-전두환으로 이어지는 30년의 군사정권은 자주국방을 추진하는 등 일정하게 자율적인 판단을 시도했으나, 전반적으로 국내 여론의 통제와 정권의 정당성 확보를 위해 미국에 의존함으로써 한국의 자율성을 희생시켰다.

탈냉전으로 개편되는 한‧미관계
진보정부 10년의 평화와 자주 외교 노력

1980년대 후반 한국의 민주화와 탈냉전 과정 이후 한‧미 간 핵심 쟁점은 북한(북핵) 문제였다. 노태우 정부의 ‘북방정책’은 세계경찰 역할을 축소하라는 국내외의 요구에 직면한 미국이 냉전적 적대관계 해소를 한국정부에 요구함으로써 시작되었지만, 국제정치의 변화에 적절히 편승하면서 한국 외교의 의존도를 줄이고 새로운 시장의 개척을 적극적으로 모색한, 일정한 한계 속에서 자율성을 발휘한 정책으로 평가할 수 있다. 그러나 노태우 정부는 북한의 전통적 우방과 교류하면서도 남북관계 진전에는 경직된 모습을 보임으로써 북한이 고립되는 상황을 초래했고, 핵 문제에 있어서도 협상으로 해결하기 어려운 ‘선(先)비핵화 후(後)보상’의 덫에 빠졌다. 이러한 상황은 한국전쟁 이후 40년 만에 전쟁에 가장 가깝게 다가갔던 1994년의 1차 북핵 위기로 이어졌는데, 체제유지의 최후 수단으로 핵무기를 선택한 북한으로서는 선제적이고 포괄적인 핵 폐기를 전제로 체제 인정과 보상을 말하는 미국과 한국의 입장을 받아들이지 못했다. 미국의 영변 폭격 검토라는 일촉즉발의 순간까지도 김영삼 정부가 상황을 제대로 파악하지 못하는 장면에서 미국 의존의 부작용이 극적으로 드러난다.
김대중 정부는 북한붕괴론을 폐기하고 북한의 점진적인 변화를 위한 주도적이고 공세적인 포용정책인 햇볕정책을 전면에 내세웠다. 또한 미국의 대북정책으로부터 최초로 한국의 자율적인 영역을 확보하려고 노력함으로써, 대북 강경책으로 선회하려던 클린턴 행정부를 설득해 대화를 통한 해결을 추구하도록 만들었다. 2000년 6월 역사적 남북정상회담이 개최되었으며, 이른바 ‘페리 프로세스’로 불리는 북‧미 공동 코뮈니케가 합의되었다. 하지만 미국의 조지 W. 부시 행정부가 들어서면서, 김대중 정부는 비대칭 동맹의 한계를 절감하며 부시 행정부의 일방적이고 공세적인 외교를 완충하는 데 남은 에너지를 쏟아야 했다.
김대중-노무현으로 이어지는 10년의 진보정부가 추진한 대외정책은 그동안 부재했던 자주성을 부분적으로 보완하는 동시에, 안보 환경을 감안하면서도 국익을 추구하는 데 한‧미관계를 활용하는 자주성-실용성 연결고리의 관점에서 봐야 한다. 노무현 정부에서 지지세력과 전문가들의 강력한 비판을 받은 이라크 파병도 이런 관점에서 평가할 수 있다. 노무현 정부는 파병으로 미국의 요구를 수용하는 대신 미국의 대북 적대정책을 누그러뜨리고 전시작전통제권 환수에 합의하며, 원하지 않는 동북아지역 분쟁에 연루되는 경우 한국의 동의를 얻어야 한다는 ‘전략적 유연성’을 확보하려고 했다.

여전히 견고한 한미동맹의 신화
보수정부 9년의 한‧미관계와 남북관계

이명박 정부는 진보정권 10년간의 대북 포용정책이 북핵 문제를 해결하지 못했을 뿐 아니라 한미동맹을 위기로 몰아감으로써 실패했다고 규정했다. 이명박 정부는 출발부터 남북관계보다 한미동맹을 우선하고 ‘21세기 전략동맹’이라는 미래 비전을 야심차게 제시했지만, 비대칭 동맹으로서 자율성이 제한된 상황에서 전략동맹의 실효성은 크지 않았고, 오히려 미국의 아시아전략을 우리가 전면적으로 수용하게 되는 결과를 가져왔다. 다시 한번 전쟁 위기가 재연된 2010년 3월의 천안함 사건과 11월의 연평도 포격 사건은 한반도의 분단과 대결이라는 구조에서 평화는 아슬아슬한 줄타기이며, 군비 확장으로 얻어지는 정전체제의 안보는 한계가 있을 수밖에 없음을 일깨웠다. 이어서 들어선 박근혜 정부는 전임 정부의 외교노선을 수정한 ‘한반도 신뢰프로세스’와 ‘균형외교’를 공약으로 내세우면서 진보정권 10년과 이명박 정부 사이의 중도적 입장을 견지하며 대북 강경정책을 완화하고 친미 일변도의 외교를 벗어나겠다는 의지를 내비쳤다. 그러나 북한의 도발과 미국의 강경한 노선이 드러나면서 한국의 태도도 북한의 ‘진정성’ 있는 선제적 행동을 조건으로 내걸었던 과거로 회귀하였고, 남북관계는 거의 단절 상태로 빠져들었다.
이명박 정부의 전략동맹과 이를 계승한 박근혜 정부의 ‘포괄적 전략동맹’은 한미동맹을 대북 억지 차원에서 범세계적 전략을 함께 수행하는 파트너 간의 동맹으로 확장하고자 했다. 이명박-박근혜 보수정부는 이를 통해 한미동맹이 격상되었다고 주장했지만, 실은 한반도 문제 해결을 위한 대안 없이 글로벌 협력만 우선함으로써 한국이 미국의 군사전략적 필요에 따라 움직일 개연성을 증대시켰다. 이같이 지나치게 미국에 의존함으로써 중국과 갈등을 겪게 되었고, 졸속적인 위안부 합의, 전작권 반환의 무기한 연기, 개성공단 폐쇄, 사드 배치 등의 악수가 이어졌다.

평화가 우리를 이끌었다
남‧북‧미 대화의 물결과 남은 과제

탈냉전의 도래와 9‧11테러 이후 미국은 일극체제에 부합하는 ‘신안보패러다임’으로 변환하려 했으며, 여기에 중국의 부상이 맞물리면서 오늘날 ‘아시아로의 중심축 이동’(Pivot to Asia) 또는 ‘재균형’(rebalancing) 전략을 추진하고 있다. 이는 다시 일본의 요구와 수렴하면서 중국 견제를 기치로 미일동맹이 심화되었다. 미국은 중국 봉쇄를 부인하지만, 중국은 스스로 과녁이 되고 있다고 생각한다. 이로써 동북아 지형은 불안정해졌고, 미‧중의 갈등은 증가하고 있다. 저자는 오늘날의 상황이 샌프란시스코체제의 재현이라고 판단하는데, 일본이 미국에 적극 협력하기로 한 상황에서 한국의 협조를 끌어내려는 압력이 더욱 강해진 상황이다. 한국은 경제 의존도가 높은 중국의 입장도 반드시 고려해야 하는 상황에서 어려운 선택을 강요받고 있고, 자칫 강대국들의 권력 재편의 소용돌이에 그대로 함몰될 상황에 처해 있다.
문재인 정부는 이러한 상황에서 ‘촛불혁명’을 통해 집권했다. 문재인 대통령은 스스로의 가장 중요한 임무를 ‘평화 만들기’라고 생각했으며, 핵무기 없는 평화와 번영의 한반도를 만드는 것을 국정 목표로 선언하였다. 2017년 7월의 ‘베를린 구상’에서 자신의 평화 비전의 본질은 북한의 안보를 보장하고 대화와 교류 확대를 추진하는 등 평화적 수단을 통해 비핵화를 달성하는 것이며, 한국은 북한의 붕괴를 바라지 않고 흡수통일을 추진하지 않겠다는 점을 분명히 밝혔다. 국방력 강화를 통한 억지력 증대, 협력의 균형외교 추진 노력 등도 병행했다.
이러한 노력은 평창동계올림픽을 촉매로 큰 반응을 가져왔다. 문재인 정부 초기 북한의 핵무기 고도화가 완성 단계에 이른 것으로 알려지자 북핵 위기는 다시금 심각한 상황으로 치달았고 미국의 트럼프 대통령과 북한의 김정은 위원장은 거친 언설을 주고받으며 긴장을 고조시켰다. 하지만 평창올림픽에서 극적으로 남북 단일팀이 성사되고 대화가 재개되면서 상황은 역전되었다. 2018년 초부터 2019년 초까지 두번의 북미정상회담과 세번의 남북정상회담이라는 전무한 화해 분위기 속에서 문재인 정부의 노력은 큰 호응을 얻었으며, 평화적 수단에 의한 완전한 비핵화와 적대관계 해소라는 원칙이 합의되었다. 정전체제를 대체할 한반도 평화체제를 구축하자는 공동의 약속도 포함됐다. 하지만 2019년 하노이 북미정상회담에서 합의가 불발되고 다시금 비핵화와 안전보장 중 무엇이 선행되어야 하느냐를 놓고 대화가 교착상태에 빠졌고, 2020년 북한이 개성에 있는 남북공동연락사무소를 폭파하는 등 갈등이 크게 표출되었다.
그러나 저자는 대화와 협상의 판이 완전히 뒤집힌 것은 아니라고 말한다. 대화가 다시금 시작되기 위해서는, 리비아모델을 택한 카다피의 결말을 알고 있는 북한이 받아들이기 어려운 선제적‧비가역적 비핵화에 집착하지 않고, 미국의 양보조건도 포함하는 협상 테이블을 구성해 북한을 끌어내야 한다고 주장한다. 또 한반도 평화프로세스의 성공을 위해서 한국이 미국을 설득할 논리를 시급하게 개발해야 하며, 주변의 다양한 이해관계자를 설득하는 다자주의의 회복 역시 계속해서 시도해야 한다고 역설한다. 미‧중 초강대국 간의 피 말리는 대치와 갈등 속에서 한국의 균형외교를 회복할 수 있는 단서 역시 남북의 평화공존에 있다는 점도 분명히 지적한다. 

머리말
 프롤로그 양면적이지만, 두개의 얼굴로만 설명할 수 없는 한‧미관계

 제1부 만남에서 동맹까지: 개항~1979년

 제1장 한국과 미국, 첫 만남과 첫 배신
 한・미, 그 첫번째 만남 | 조미수호통상조약의 함의 | 미국의 성장과 해외 진출 | 미국의 배신 | 조선의 미국 사랑과 갱스 오브 뉴욕 | 미국의 오판과 오만

 제2장 분단과 한국전쟁의 기원, 그리고 미국
 체험의 역사인가? 기록의 역사인가? | 수정주의 해석의 도전 | 군사편의주의설과 정치적 의도설 | 분단의 기원에 대한 내부 책임론 | 한국전쟁의 기원 | 그렇다면 한국전쟁은 누구의 책임인가?

제3장 미국의 전후 아시아전략과 1965년 한일기본조약
 미국의 전후처리와 샌프란시스코체제 | 미국의 중재와 한・일 국교 정상화의 시작 | 한일기본조약 체결 | 한일기본조약 체결 과정의 한・미관계 함의

 제4장 1965년 또 하나의 사건, 베트남전 파병
 파병의 배경 | 미국의 베트남전 개입 | 한국의 베트남전 파병의 전말 | 동맹과 전쟁 연루

 제5장 닉슨 쇼크와 유신체제
1970년대의 국제 정세 | 닉슨독트린과 데탕트 | 데탕트 정책과 한반도 | 데탕트와 한・미관계 악화

 제6장 카터의 인권외교와 주한미군 철수의 이중주
 카터 행정부의 출범과 인권외교 | 주한미군 철수와 한・미관계 | 카터의 인권외교와 한・미관계의 부조화 | 한국의 민주화에 대한 미국의 역할 | 미국의 이상주의와 한반도 평화

 제2부 신화가 된 동맹을 넘어: 1980년~2007년

 제7장 광주 5・18민주화운동과 미국
5・18민주화운동과 반미정서의 태동 | 미국이 한 일, ‘공모’와 ‘묵인’ 그 사이 | 6・10민주항쟁에 미국은 왜 개입했나? | “전두환 정권 수립, 미국의 한국 공작에서 가장 성공한 일” | 미국은 과연 한국에 무엇인가?

제8장 노태우 정부의 북방정책과 미국
6・29선언과 노태우 정권의 출범 | 북방정책의 등장과 남북기본합의서 채택 | 북방정책은 한국의 자율적 외교정책이었나? | 미국의 냉전 전략 변화, 북방정책의 기본 동인 | 한계 속에서 발휘된 한국 외교의 자율성 | 국교 정상화 이벤트와 북한붕괴론 | 대북정책에 남긴 북방정책의 부정적 유산

 제9장 1994년 1차 북핵 위기와 한·미관계
 북한의 핵무기 개발과 핵확산금지조약 가입 | 1차 북핵 위기의 전개과정과 전쟁의 공포 | 미국의 대한반도 정책과 북핵 위기 발생의 이유 | 북한의 생존전략과 군사적 해결책의 허구성 | 안보딜레마와 리비아모델의 함정 | 전략적 오판을 낳은 북한붕괴론에 대한 맹신

 제10장 김대중 정부의 햇볕정책과 미국
 햇볕정책의 개념과 기원 | 김대중 정부의 출범과 햇볕정책 | 햇볕정책의 핵심 원칙과 내용 | 햇볕정책과 미국: 이솝우화와 스테시코로스우화

 제11장 노무현 정부의 이라크 파병과 미국
 미국의 이라크 파병 요청과 여론의 분열 | 파병의 불가피성과 비전투병 파병 | ‘자주’라는 명분을 접고 ‘국익’이라는 실용으로 | 희망을 위한 선택: 미국의 대북 강경정책 완화를 향해 | 국익 추구를 위한 자주성과 실용성의 결합 | 대미자주성 제고 노력의 무산: 진보정부 10년의 반작용

 제12장 전시작전통제권 환수와 미국
 전시작전통제권 환수 개요 | 노무현 정부와 전시작전통제권 환수 노력 | 전시작전통제권 환수에 대한 핵심논쟁 | 전시작전통제권 환수와 미국의 꽃놀이패 | 전시작전통제권과 자주국방

 제3부 새로운 도전과 한·미관계의 미래: 2008년~2020년

 제13장 이명박 정부와 한미전략동맹
 이명박 정부의 출범과 동맹 재조정 | 한미전략동맹의 동맹이론적 이해 | 미국의 신안보패러다임과 한미전략동맹 | 전략동맹과 대북정책 | 천안함 침몰과 연평도 사태

 제14장 박근혜 정부의 신뢰프로세스와 균형외교
 박근혜 정부의 출범: 신뢰프로세스와 균형외교 | 다자주의 및 중견국 외교 | 이미지와 이념외교 | 안보 포퓰리즘과 외교의 국내 정치화 | 한반도 3중 패러독스와 단선적 외교 | 사드 배치 | 박근혜 정부 4년의 평가와 한・미관계

 제15장 주한미군의 사드 배치
 사드 배치의 전말 | 사드 배치에 관한 논란 | 사드 배치의 전략적 함의 | 사드 배치와 한・미관계의 함정

 제16장 미국의 아시아로의 중심축 이동 전략과 한・미・일 관계
 미국의 군사전략 변환과 미일동맹의 변화 | 한・미・일 삼각동맹에의 유혹 | 미일동맹 일체화와 한미동맹의 딜레마 | 한국의 과제

 제17장 문재인의 한반도 평화프로세스와 한미동맹
 촛불혁명과 문재인 정부의 출범 | 문재인 대통령의 평화프로세스 | 억지와 평화는 공존 가능한가? | 모호한 것 같지만 명확한 전략 | 한반도 평화프로세스에 관한 잠정 결론

 제18장 판문점에서 하노이까지: 한국을 의심하는 미국과 남한을 따돌리는 북한 사이에서
 판문점 남북정상회담이 성사되기까지 | 판문점에서 싱가포르까지 | 싱가포르에서 하노이까지 | 하노이의 좌절 | 하노이회담, 그 이후 | 볼턴 회고록과 관객 비용 | 평화는 강자의 양보로 가능하다

 에필로그 다시 한・미관계를 생각한다
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