미국 외교의 대전략 -자유주의 패권의 연장인가, 역외균형으로의 복귀인가- (2021.8)

미중의 전략적 경쟁 시대, 미국 외교는 어디로 가고 있는가
스티븐 월트의 자유주의 패권 비판과 현실주의 역외균형론

오늘날 미국 외교는 어느 지점에 있고, 어디로 가고 있는가? 미국은 여전히 유일한 초강대국인가? 아니면 여러 강대국 중 상대적으로 강한 국가일 뿐인가? 1992년 냉전이 끝났을 때와는 비교할 수 없을 정도로 미국의 우위가 쇠퇴한 이유는 무엇인가? 미국은 지난 30년간 지속해온 외교 정책을 반복해도 되는가, 아니면 전면적인 전환을 해야 하는가? 중국의 전략적 도전에 대응하기 위한 최선의 전략은 무엇인가? 자유주의적 가치에 기반한 동맹 체제인가, 현실주의적 세력균형인가? 이러한 모든 질문들에 대답은 냉전 종식 이후 미국이 채택한 자유주의 패권이라는 대전략과 그 결과물을 어떻게 평가하느냐에 따라 달라진다.

 <미국 외교의 대전략(The Hell of Good Intentions)>의 저자인 스티븐 월트 하버드 대학 국제정치학 교수는 시카고 대학의 존 미어샤이머 교수와 함께 대표적인 국제정치 현실주의 이론가이다. 그는 이 책에서 탈냉전기 미국 외교가 "자유주의 패권"이라는 잘못된 대전략을 채택함으로써 참담한 "실패"를 겪어야 했다고 규정하면서, 거듭한 실패에도 불구하고 25년 이상 지속되어온 원인이 무엇이고 그에 대한 대안은 무엇인지를 제시한다. 월트 교수는 미국이 자유주의 패권을 폐기하고 절제된 외교정책, 구체적으로 미국의 오랜 대전략인 역외균형으로 돌아가야 하고, 결국 돌아가게 될 것이라고 주장한다.

 <미국 외교의 대전략>은 미어샤이머 교수의 <미국 외교의 거대한 환상>과 함께 미국의 대전략을 둘러싼 논쟁의 핵심에 자리하고 있다. 미국 외교정책 커뮤니티의 핵심 인물 중 한 명인 제이크 설리번(오바마 정부에서 바이든 부통령의 국가안보보좌관을 지냈고 바이든 대통령의 국가안보보자관을 맡고 있다)은 2019년 2월 <포린어페어즈>에 월트와 미어샤이머의 두 책에 대한 반박 기고문을 게재한 바 있다. 중국과의 전략적 경쟁이 눈 앞에서 펼쳐지고 있는 지금, 미국의 외교의 대전략이 무엇인지를 놓고 자유주의적 국제주의자들, 현실주의자들, 트럼프주의자들 간에 치열한 논쟁이 전개되고 있다. 비록 현실주의자의 관점에서 쓰여진 책이지만 미국 외교의 대전략과 관련된 주요한 맥락들을 이 책을 통해 파악해 볼 수 있을 것이다. <The Hell of Good Intentions>의 한국어판 제목이 '선의가 낳은 지옥'이 아니라 <미국 외교의 대전략>으로 붙여진 이유이다.

탈냉전기 미국의 자유주의 패권 정책은 실패했는가
그리고 실패할 수밖에 없는 운명이었는가

1992년, 소련이 붕괴하고 냉전이 끝났을 때 미국은 세계 권력의 정점에 서 있었고 미국인들은 자유민주주의의 역사적 승리를 의심하지 않았다. 세계가 자유민주주의 국가들로 이루어진다면 더 평화롭고 번영하게 될 것이라고 믿었다. 미국의 우월한 힘을 이용해서라도 세계를 바꿔야 하고 충분히 바꿀 수 있다고 믿었다. 미국이 마땅히 그러한 지도적 역할을 받아들여야 하는 "필수불가결한 나라(indispensible country)"라고 보았다. 하지만 25년 후, 그 희망은 산산이 부서졌다.

월트 교수는 NATO가 동유럽으로 확장되면서 러시아와의 관계가 악화되었고 우크라이나는 내전 상태에 빠지게 되었다고 말한다. 아프가니스탄과 이라크를 침공하고, 리비아 등의 내정에 개입하면서 수조 달러를 낭비하고 전 세계적인 영향력을 약화시킨 끝없는 전쟁과 국가건설이라는 사회공학의 수렁에 빠져들고 말았다. 그 사이 중국은 미국이 만든 글로벌 경제에 편입되면서 경제성장을 거듭했고 강력한 패권 도전국으로 부상했다. 결국 미국의 자유주의 패권 정책은 당초 의도와는 달리 민주주의 확산에 실패했을 뿐만 아니라 미국 우위를 약화시키고 라이벌 국가들이 미국에 도전할 수 있는 기회를 제공했다는 것이다. 월트 교수는 탈냉전기 미국 외교의 실패는 자유주의 패권이라는 그릇된 대전략을 채택한 필연적 결과라고 본다.

반면 제이크 설리번은 <포린어페어즈> 기고문에서 자유주의 패권에 대해 월트 교수와는 다른 견해를 제시한다. 미국의 아프가니스탄과 이라크 침공은 정책적인 실책이지 자유주의적 국제주의의 필연적 결과는 아니다. 미국의 리비아 내정 개입이 난민 사태를 초래했을 수 있지만 시리아의 경우 오히려 미국의 개입이 부족해서 대규모의 난민 사태가 초래된 것일 수 있다. 그리고 만약 1990년대에 NATO를 확장하지 않았다면 지금 우크라이나에서 일어나고 있는 일이 발트해 연안 지역이나 폴란드에 일어나고 있을 것이라고 말한다.

미국 외교의 거듭된 실패의 책임은 미국 외교정책 커뮤니티에 있는가
블롭, 미국의 외교안보 엘리트들은 어떤 집단인가

미국은 왜 자유주의 패권이라는 그릇된 대전략을 선택했고, 클린턴, 부시, 오바마 세 행정부는 왜 연속해서 그 전략을 고수했는가? 자유주의 패권은 거듭된 실패에도 불구하고 어떻게 계속 살아남았는가? 월트 교수는 자유주의 패권에 대한 미국 외교정책 커뮤니티의 의지가 확고했으며 당파를 초월해 강력한 컨센서스를 형성해왔다고 말한다. 그들은 자유주의 패권이 미국과 나머지 세계를 위한 올바른 전략이라고 믿어 의심치 않았으며 자신들에게도 이득이 된다는 사실을 알았다. 자유주의 패권은 이들 외교안보 기득권층에게 권력과 지위를 보장했으며 자부심을 고취시켰다. 사실상 완전고용 정책이나 다름 없었다.

월트 교수는 이 책에서 어떻게 미국 외교안보 기득권층들이 정책적인 실패나 오류에 대해 책임지지 않고 커뮤니티 내에서 계속 자리를 유지해 오고 있는지를 보여준다. 그는 외교정책 커뮤니티를 '정기적으로 국제문제에 적극적으로 참여하는 개인 및 조직'으로 정의하면서 그 핵심그룹이라고 할 수 있는 "블롭(the Blob)"을 구성하는 싱크탱크, 언론인, 재단, 특정 개인들의 정보를 방대하게 제공한다. 미국 외교정책을 움직이는 거의 모든 인사와 조직들이 이 책에 열거되어 있다고 해도 과언이 아니다. 이 인사들만 파악해도 미국 외교정책 커뮤니티가 어떻게 움직이는지를 알 수 있을 정도다.

트럼프는 미국 외교정책을 어떻게 고치려 했고, 왜 실패했는가
월트의 역외균형론은 트럼프의 정책과 무엇이 다른가

2016년 미국 외교의 실패를 미국 대중들에게 더 이상 숨길 수 없게 되자 "미국 외교의 낡은 녹을 털어내겠다.'고 선언하며 트럼프가 등장했다. 트럼프와 월트 교수가 자유주의 패권과 미국 외교안보 기득권층을 바라보는 시각은 놀랍도록 닮아 있다. 하지만 아이러니하게 월트 교수는 반트럼프 진영에 가담하게 된다. 월트 교수는 트럼프의 등장으로 미국 외교 전반이 건전한 토대 위에 올라설 절호의 기회를 맞았다고 보았다. 고립주의를 거부하면서도 과도한 전세계적 안보공약과 부담으로부터 벗어나는 절제된 대전략을 추구할 것이라고 기대했다. 자유주의 패권에 문제가 있다고 인식하는 인사들을 등용해 핵심지역을 불안정하게 하지 않으면서도 미국의 이익과 개입 사이에서 균형을 잡을 수 있을 것이라고 기대했다. 무역협정을 합리적으로 개정함으로써 개방된 경제질서를 보전하고 미국의 중심적 지위를 유지할 수 있을 것이라고 기대했다. 보다 현실주의적인 대전략으로 전환을 통해 미국의 안보를 증진하면서도 시급한 국내문제 해결을 위해 더 많을 자원을 투입할 수 있을 것이라고 기대했다.

하지만 트럼프는 미국 외교에 부정적인 영향만을 남겼을 뿐이라고 월트 교수는 비판한다. 트럼프가 자유주의 패권의 반대편에 선 것은 맞지만 너무 나가버렸다. 그는 미국 우선주의라는 잘못된 대전략을 추구했고 당연히 자신의 정책을 지지해줄 사람들을 거의 구하지도 못했다. 트럼프의 외교에 대한 접근방식은 국수주의적이고 제로섬적인 세계관을 표출하고 있으며 다른 나라들을 거의 배려하지 않는 것이었다. 대통령으로서 트럼프는 군사력에 대한 과도한 의존, 외교에 대한 무관심, 일방주의적 성향과 같은 자유주의 패권의 안 좋은 속성을 받아들였다.

결국 트럼프의 무지와 혼란스런 관리방식, 충동적 의사결장이 결합되자, 동맹국들과의 불필요한 갈등에 빠져들었고 잠재적 적국들의 입지가 강화되었으며, 미국의 전 세계적 위상은 추락하고 말았다. 그리고 트럼프가 퇴임하는 순간까지 미군들은 중동에서 여전히 전투를 수행하고 있었으며 NATO에 대한 미국의 안보공약은 변화된 게 없었고 전 세계에 걸친 군사기지도 거의 축소되지 않았고, 러시아와 중국과의 관계는 점점 더 악화되고 있었다. 트럼프가 미국 외교정책의 혁명을 시도했지만 왜 실패할 수밖에 없었는지 그 과정과 원인을 분석하는 부분은 이 책에서 가장 흥미로운 내용 중 하나다.

미중의 전략적 경쟁 시대, 미국 외교는 자유주의 패권을 반복할 것인가,
역외균형으로 돌아설 것인가

바이든 대통령은 취임 일성으로 "미국이 돌아왔다"고 선언하며, 트럼프의 미국 우선주의를 폐기하고 동맹관계를 회복하며 세계적 리더십을 발휘할 것임을 약속했다. 최근에는 2021년 9월 11일을 기해 아프가니스탄에서 미군이 전면적으로 철수할 것을 지시했으며 이라크 주둔 미군의 군사활동을 사실상 종료시켰다. 바이든 행정부는 미얀마 군부의 쿠데타와 저항 시민들에 대한 탄압에 대해서도 실질적인 개입 움직임을 보이지 않고 있다. 대신 바이든 정부는 중국과의 전략적 경쟁에 집중하고 있다. 바이든 행정부의 이러한 전략적 변화를 어떻게 볼 것인가? 자유주의 패권의 연장이라고 봐야 하는가, 역외균형으로의 복귀라고 봐야 하는가?

월트 교수는 자유주의 패권이 미국의 압도적 우위라는 특수한 상황의 산물이라고 말한다. 자유주의 패권이라는 무리한 목표를 추구해도 전혀 생존의 위협을 받지 않았기에 추구했다는 것이다. 만약 그러한 압도적 힘의 우위가 사라진다면 미국은 강력한 라이벌과 경쟁하기 위해 현실주의적 대전략을 추구할 수밖에 없게 될 것이라고 본다. 중국과의 전략적 경쟁이 계속되는 한, 미국의 대전략은 자유주의적 국제질서의 확대보다는 미국에 유리한 세력균형을 유지하는 데 집중될 수밖에 없을 것이다.

그러나 구체적인 정책을 둘러싸고 자유주의 패권 옹호론자들과 현실주의 역외균형론자들 간에는 상당한 차이가 존재한다. 월트 교수는 러시아가 더 이상 미국의 전략적 위협이 아니며 유럽에서 미군이 철수해야 하며, 대신 아시아에서 중국을 견제하는 데 집중해야 한다고 본다. 자유주의 패권 옹호론자들은 러시아를 중국과 같은 권위주의 정권의 맥락에서 바라보는 경향이 있으며 러시아를 견제하기 위한 NATO 역할을 중시한다. 제이크 설리번이 <포린어페어즈> 기고문에서 밝혔듯이, 1930년대의 실수가 반복돼서는 안 된다고 본다.

스티븐 월트 교수의 한국어판 서문
역외균형은 동아시아에서 어떻게 작동하고 한국에 어떤 도전과 기회를 의미하는가

미국은 20세기 초 강대국으로 부상한 이래 역외균형자로서 활동해왔다. 서반구의 지역패권국으로서 어떤 세력도 독자적으로 유럽이나 아시아를 지배하지 못하게 막아온 것이다. 역내 세력균형이 무너질 때만 해당 지역에 개입했다. 하지만 1992년 소련이 무너지자 미국은 자만심에 빠져 자유주의 패권이라는 대전략을 채택했고 세력균형 유지보다는 미국이 지향하는 모습대로 세계를 개조하고자 했다. "무찔러야 할 해외의 괴물"을 억지로 찾아 나섰고 그 무리한 비용과 희생을 정당화하거나 은폐해야 했다. 그리고 어느 순간 중국이라는 강력한 도전자가 눈 앞에 나타났다.

미국 외교정책이 총채적 재난에 빠져 있었다고 주장한 트럼프도 자유주의 패권 정책을 뒤집지는 못했다. 오히려 유럽과 아시아 동맹국들과의 관계가 악화되었고 미국의 리더십에 대한 신뢰는 추락했다. 바이든 행정부는 다시 동맹관계를 복원하고 지역 패권에 도전하는 중국을 견제하는 외교정책의 초점을 재조정하고 있다. 미국이 다시 세력균형 전략으로 복귀하고 있는 것이다. 월트 교수는 <한국어판 서문>에서 중국과의 안보 경쟁이 심화됨에 따라 한국과 미국 간 안보파트너십의 가치가 점점 커질 것이라고 내다봤다. 미국은 중국의 지역 패권 장악을 막기 위해 아시아의 믿음직한 동맹국이 필요할 것이고, 중국의 힘의 그늘에 있는 국가들은 미국의 지원이 더 절실해질 것이라고 말한다. 그리고 미국이 한국을 지원하겠다는 의지를 갖고 있는 한, 한미 간의 양자동맹은 한국의 안보정책에서 핵심축으로 남아 있어야 한다고 조언한다.

월트 교수의 조언과 관련해 두 가지 질문을 던져볼 필요가 있다. 앞으로도 미국이 한국을 지원할 필요성이나 의지가 계속 강화 또는 유지될 것인가? 만약 미국이 직접적인 개입을 중단하는 상황이 온다면 어떤 일이 벌어질까? 역외균형론자인 웥트 교수는 미군이 유럽에 주둔해 있을 필요가 없다고 본다. 러시아가 유럽의 현상을 변경할 능력을 상실했기 없기 때문이다. 만약 중국이 동아시아에서 현상을 변경할 능력을 잃게 된다면 그는 분명 유사한 주장을 할 것이다. 오늘날 동아시아의 취약한 동맹 체제는 미국으로 하여금 대중국 균형연합을 주도할 수밖에 없게 만든다. 하지만 미국인들의 생각이 바뀌거나 상황이 바뀐다면 미국은 그런 부담으로부터 언제든 벗어나려 할 것이다. 이 책은 미국의 전략적 사고에서 가장 중요한 자리를 차지하고 있는 역외균형론에 대해 우리 모두가 숙고할 필요성을 제기한다. 미국의 역외균형 전략과 한국의 이익이 일치하는 지점이 어디이고 그것을 가능하게 하는 조건이 무엇인지 통찰할 필요가 있다. 결국 중요한 것은 미군의 주둔 여부가 아니라 양국의 전략적 이해관계에 기초한 안보파트너십 그 자체이기 때문이다. 한국의 안보와 미래를 염려하는 독자들에게 일독을 권한다.

지은이 : 스티븐 M. 월트
하버드 대학교 존 F. 케네디 스쿨의 학술처장이자 로버트 르네 벨퍼 교수(Robert and Renee Belfer Professor)로 재직 중이다. 대표적인 현실주의 이론 학자 중 한 명으로 『동맹의 기원the Origins of Alliances』(1987)을 통해 위협균형이론(balance of threat theory)을 제시한 바 있다. 외교전문지 <포린폴리시Foreign Policy>의 객원편집자이자 국제관계 분야 학술지인 <국제 안보International Security> 편집 위원장으로 활동 중이다. 대표 저서로는 『혁명과 전쟁Revolution and War』(1996), 『미국 길들이기Taming American Power』(2007), 『이스라엘 로비와 미국 외교정책The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy』(공저, 2010) 등이 있다.

옮긴이 : 김성훈
서울대학교 외교학과를 졸업하고 동 대학교 행정대학원에 재학 중 제37회 외무고시에 합격하여 외교부에 근무 중이다. 풀브라이트 장학생으로 선발되어 하버드 대학교 케네디 스쿨에서 공공정책학 석사학위를 받았다. 국내에서는 FTA2과, 북핵외교기획단, 북미2과, 한미FTA이행팀, 장관실, 청와대 국가안보실, 대변인실 등에서 근무했고, 해외에서는 주미국대사관과 주수단대사관에서 근무했다. 대변인실 공보팀장을 거쳐 중동2과장으로 근무 중이며, 2021년 가을에 주유엔대표부 참사관으로 부임 예정이다. 번역서로는 『미국 길들이기』, 『당신은 협상을 아는가』(공역), 『혼돈의 세계』, 『피크재팬』, 『키신저의 디플로머시』(근간) 등이 있다.

한국어판 서문
 서문
 옮긴이의 말
 감사의 말

 서론

01 탈냉전기 미국 외교의 암울한 기록
 단극체제 시대와 역사의 종언
 실망에 익숙해지기
 결론

02 자유주의 패권은 왜 실패했는가
"자유주의 패권"이란 무엇인가
 현실에서의 자유주의 패권
 자유주의 패권은 왜 실패했는가
 성공 사례
 결론

03 자유주의 패권의 보루: 미국 외교정책 커뮤니티
 외교정책과 민주적 정치체제
 외교정책 커뮤니티의 정의
"블롭(Blob)"에서의 삶
"그냥 가만히 있지 말고 뭐라도 좀 해봐!": 미국 외교정책의 행동주의적 편향성
 흔들림 없는 자유주의 패권: 세 가지 태스크포스 이야기
 인식의 격차: 엘리트와 일반 대중

04 실패하는 자유주의 패권 납득시키기
 사상의 시장 조작하기
1단계: 위협 부풀리기
2단계: 이득 과장하기
3단계: 비용 은폐하기
 결론

05 외교안보 기득권층은 왜 책임지지 않는가
 나쁜 아이디어가 살아남는 이유
 실패했지만 승진하기
 명예를 얻지 못한 선지자들: 만약 당신이 옳다면 어떻게 되는가?
결론

06 트럼프가 미국 외교정책을 고치는 데 실패한 이유
 트럼프의 약속
 트럼프의 실제 행동
 트럼프가 실패한 이유
 결론

07 미국 외교를 위한 더 나은 전략: 역외균형
 반론
 대안: 역외 균형
 제국의 역습
 개혁이 쉽지 않은 이유
 블롭(Blob)을 어떻게 꺾을 것인가
 합리적인 외교정책 납득시키기
 마지막 생각

NOTES