대통령 노무현 한국 정치에 무엇을 남겼나? (2022.1)

2002년 노무현 대통령의 탄생 이후 20년,

한국 사회는 그를 제대로 바라보고 있는가?

지난 11월, 한국정책과학원은 대선을 앞두고 역대 대통령의 호감도와 업적에 대한 여론 조사를 진행했다. 노무현 대통령은 가장 호감 가는 대통령 2순위였다(24%). 그러나 그를 가장 업적이 많은 대통령으로 뽑은 이는 그것의 삼 분의 일도 되지 않았으며(7.2%), 민주 계열 중에는 김영삼 대통령을 제외하면 꼴지였다.

친근하고 매력적인 인물이지만 충분한 결과를 내진 못했던 대통령. 정치인 노무현에 대한 세간의 평가는 아마도 이렇게 요약된다. 한국 정치가 이른바 ‘노무현 정신’을 말 그대로 정신론으로만 (심지어 그를 탄핵했던 이들조차 이따금 긍정적으로) 소모하는 경향이 큰 것도 그런 이유일 것이다. 한국 사회를 바꾸고자 했던 그의 의지를, 그가 상징하는 사람들의 바람과 믿음을 이어가는 것. 그러나 동시에 그의 ‘실패’를 반복하지 않는 것. 노무현을 지지하건 반대하건, 이것이 현재 한국 정치에서 그가 의미하는 바라고 할 수 있을 것이다.

물론 이를 꼭 부정적으로만 생각할 필요는 없겠다. 반면교사로조차 언급되지 않는 대통령들이 얼마나 더 있는지 생각해 보라. 게다가 이것은 사람들이 노무현의 ‘성공’에 관해 아무것도 모른다는 걸 보여 주지 않는다. 단지 사람들은 그의 좌절을, 그가 보여 준 길을 가는 어려움을, 그 끝이 얼마나 멀리 있는지를 더 잘 알고 있을 따름이다.

그럼에도 사람들이 노무현의 성공과 실패에 같은 정도로 관심을 두지 않음은 사실이다. 20년이 지나 대통령 탄핵이 실현되었으며, 그를 조롱하고 무시했던 기득권과 언론에 대한 강도 높은 비판이 이뤄지는 현재에도 그렇다. 그와 일정 부분 선을 긋거나 그를 극복하려는 정치적 지형 때문일 수도, 그가 겪은 곤란과 비극에 대한 부채 의식을 잊지 않기 위해서일 수 있으리라. 좀 더 현실적으로는, 아마도 그것이 꽤 오랫동안 사회와 정치, 여론 영역에서 무척이나 대대적이고 극적으로 홍보되었기 때문일 것이다.

임기를 비롯한 정치 인생에서 노무현은 많을 일을 해냈다. 단지 모든 일에 성공하진 못했을 뿐이다. 노무현재단에서 관련 연구를 지속하고 있는 민주주의 리더십 연구회의 이 세 번째 책은, 노무현 개인이 아닌 정치인으로서의 그를 평가하고 기울어진 균형추를 맞추고자 한다.

이것은 그러나 노무현의 실패에 대해 눈감거나, 그것을 온전히 시대의 탓으로 돌리거나, 정치인으로서의 그를 이상화하려는 시도는 아니다. 저자들은 노무현이 정치인이자 대통령으로서 이룬 정치적, 정책적 성과를 객관적으로 되짚으면서 그것이 어떻게, 왜 가능했는지 살피고, 그럼으로써 그가 겪은 실패와 좌절, 현 사회에 미치는 영향에도 디테일을 새기고자 한다.

전체의 아주 일부에 불과하겠지만, 이 책은 한국 정치·사회 체계의 발전과 언론 변화, 헌정주의 정치 시도와 정치 담론의 정상화, 재정 관련 정부 시스템 발전 등을 대표적인 노무현의 성과로 꼽고 있다.

공화주의와 민주주의의 실현과 발전

이른바 ‘노무현 정신’을 우리는 어떻게 이해할 수 있을까? 제1장 〈노무현의 공화주의적 정신〉은 공화주의 관점에서 숙의와 공론, 대화와 타협을 중심으로 ‘노무현 정신’을 설명한다. 노무현 대통령은 원칙과 개혁, 민주주의에 대한 강한 신념으로 인해 완고하고 비타협적이란 이미지가 있으나, 국정 운영에서 회의를 중시했고 야당에 지속적인 협상과 과감한 타협안을 제시하기도 했다. 채진원 저자는 숙의와 공론을 통해 공공성을 추구했던 공화주의를 노무현 대통령의 정치적 정체성이자 한국 정치의 지향점으로서 논의한다.

그의 공화주의 정신과 동전의 양면을 이루는 민주주의 정신은 제2장 〈한국 민주주의를 위한 노무현의 전략〉에서 다뤄진다. 이송평 저자는 민주주의에 대한 노무현 대통령의 전략적 인식을 살피고, 그것이 한국 사회·정치의 발전 및 한계와 밀접하게 연결되어 있음을 보인다. 노무현 대통령의 정치적 목표는 그의 현실 인식과 한국의 정치적 상황에 따라 ‘민주주의 실현’, ‘민주주의 권력의 성공’, ‘진보와 보수의 세력 균형’으로 달라졌으며, 시기별로 이를 위한 적절한 전략이 구사되었다는 점에 저자는 주목한다.

지역 구도 극복과 정당 개편, 언론 개혁

지역 구도 극복과 정당 체제 개편에 있어 노무현이 상징적 인물임은 분명하지만, 실제 그가 미친 영향을 정량적으로 분석한 결과를 보기란 흔치 않다. 제3장 〈노무현의 도전과 한국 정당 체계의 재편성〉은 민주주의의 핵심 영역인 정당 체제의 재편 과정에서 노무현 대통령이 결정적 역할을 했음을 제시한다. 조기숙 저자는 민주당이 현재의 다수당으로 변하는 데 있어서 노무현이란 인물이 지닌 의미를 정당 이론, 선거 이론에 기초하여 설명하는 한편, 제17대 대선 결과에 대한 책임을 노무현 대통령에게 부과하는 근거가 빈약함을 자료를 통해 제시한다. 또 이런 부분이 일반 학계에서 인정받지 못하는 이유에 대해서도 목소리를 내고 있다.

국민의 대표인 대통령에게 있어 국민과의 소통은 의무와도 같다. 만약 언론이 이러한 소통을 방해한다면, 이러한 방해를 극복하고 해결하는 일 역시 대통령이 지닌 의무의 연장으로 해석할 수 있다. 이소영 저자는 제4장 〈노무현의 소통 혁신과 언론 개혁〉에서 노무현 대통령이 위와 같은 사실을 적확히 인식했으며, 그 위에서 참여정부의 소통과 혁신과 언론 개혁이 진행된 것임을 밝힌다. 저자는 이 과정에서 변혁적 리더십이 충만한 대통령이 직면하는 한국 사회의 문제와 어려움, 현재에도 변하지 않은 언론 개혁의 필요성도 생생히 보여 준다.

헌법에 기초한 정치, 정치 담론의 정상화

한국은 20세기 후반 민주화를 경험한 국가 중 민주주의를 지키고 있는 대표적인 성공 사례지만, 정치 담론에 있어선 부족한 부분이 많다. 예컨대 노무현 대통령의 선거 중립과 관련했던 일련의 정치 담론은 과연 한국의 민주화 수준에 걸맞은 것이었는가? 김종철 저자는 제5장 〈노무현 대통령의 입헌주의 정치 담론〉에서 당시 여야를 막론하고 비판에 직면했던 노무현 대통령의 화두 제시가 사실상 민주주의의 안정과 심화에 있어 핵심적인 헌정주의 원리에 충실한 것으로, 그 기반에는 민주주의와 헌법에 관련한 노무현 대통령의 선도적이고 일관된 인식이 있었음에 주목한다.

제6장 〈노무현 대통령의 헌정 질서 수호〉의 정태호 저자 역시, 헙법 원리에 기초한 노무현 대통령의 헌법 수호 의지와 인식, 관련 담론을 소개한다. 그가 국회의 탄핵 소추나 선관위 규제를 감수하면서도 대통령의 선거 중립 의무에 관한 소신을 굽히지 않은 것은 법치주의와 헌정주의에 충실했기 때문이다. 노무현은 대통령의 정치적 중립 의무가 대통령제의 기본 성격을 무시한 것이며, 야당의 정책적 혹은 정치적 정부 비판에 대한 방어는 대통령의 역할이자 의무임을 몸소 보여 주었다. 대통령 역시 헌법에 나타난 표현의 자유에서 예외가 아닌 것이다.

선진 재정 시스템의 완성

마지막 〈노무현 대통령의 재정 혁신: 재정, 관료 정치를 벗어나다〉는 예산 편성 방식의 변화를 중심으로 노무현 정부가 달성한 재정 혁신을 정리한다. 노무현 대통령은 민주화 이후 부분적으로 진행되었던 재정 혁신을 종합하여 매듭짓고, 특히 그것이 기존 관행에 따른 관료 통제에서 벗어나도록 했다. 국가재정법으로 제도화된 이 재정 혁신은 60년대 이후 가장 근본적인 변화였고, 이후 세 차례의 정권 교체에도 불구하고 현재까지 지속되고 있다. 박용수 저자는 이를 계기로 집권 세력의 의지와 능력에 따라 정부의 재정 성과가 크게 달라졌으며, 장기적으로 합리적인 예산 편성이 가능해졌다고 말한다. 또한 이는 정치적 수준이 국가 재정에 직접적인 영향을 주는 조건이 형성되었다는 의미를 지닌다는 점 역시 지적하고 있다.

사회·정치적 갈등이 수면 위로, 더 정확히는 전파와 종이 위로 솟구치는 대선을 앞두고, 노무현이란 이름 역시 다시금 소요하고 있다. 그를 단순히 이상화하는 것도, 20년이나 낡은 논리로 그를 힐난하고 조롱하는 것도, 그의 공과를 이해하지 않은 채 노무현이란 그늘에 숨는 것도 적절하지 않다. 노무현이 지닌 상징성을 생각할 때, 그의 정치적 성공과 실패를 객관화하는 것은 한국 정치와 사회의 발전에도 유의미한 영향을 줄 것이다. 여전히 노무현을 지지하며 그의 이상을 존중하는 사람들, 그를 지지했으나 실망하고 만 이들, 그를 정치적 골칫거리나 농담거리로 여기는 이들, 모두에게 이 책은 새로운 토론과 담론이 만들어지는 계기가 될 수 있을 것이다.

박용수

2007년 고려대학교 정치외교학과에서 〈민주화 이후 한국의 규제개혁의 정치〉 논문으로 박사학위를 받았다. 현재 연세대 국가관리연구원에서 한국의 대통령제 관련 연구를 하고 있다. 주요 논문으로 〈민주화 이후 한국의 만성적 입법교착 연구〉(2020), 〈한국의 제왕적 대통령론에 대한 비판적 시론〉(2016), 〈한국의 대통령제와 연합정치〉(2016), 〈제2차 북핵위기 전개과정과 노무현대통령의 리더십〉(2013), 〈김대중정부의 자유주의적 대북, 대외전략의 현실주의적 측면〉(2011) 등이 있다.

추천사 _노무현재단 이사, 노무현시민학교장 천호선

서문

01 노무현 대통령의 공화주의적 정신: 분권과 자율, 대화와 타협, 시민 참여 _채진원

1. 정쟁 극복에 대한 노무현의 화두는 여전히 유효한가?

2. 노무현의 ‘성숙한 민주주의론’에서의 공화주의 정신

3. 대화와 타협의 공화주의 정신: 대연정과 새마을 운동

4. 대화와 타협의 공화주의 정신: 제3의 길과 연대 임금제

5. 계승해야 할 노무현 정신의 핵심 가치와 유산

02 한국 민주주의를 위한 노무현 대통령의 전략 _이송평

1. 노무현의 유산

2. 민주주의 전략 이해의 기초

3. 노무현의 정치적 삶

4. 노무현의 민주주의 전략

5. 노무현의 좌절과 좌표

03 노무현 대통령의 도전과 한국 정당 체계의 재편성: 지역에서 이익으로 _조기숙

1. 정당 재편성과 노무현 효과

2. 정당 재편성 이론과 한국적 적용을 위한 모형

3. 한국 정당 체계의 역사적 변동과 노무현의 역할

4. 한국 정당 체계 변화2(002~2007)의 경험적 증거

5. 저널리즘과 아카데미즘의 경계에서

04 노무현 대통령의 소통 혁신과 언론 개혁_ 이소영

1. 노무현의 소통 혁신을 소환하며

2. 노무현의 변혁적 리더십과 언론관

3. 참여정부의 소통 환경

4. 노무현의 소통 혁신과 장벽

5. 노무현의 소통 혁신과 언론 개혁이 한국 정치에 남긴 것

05 노무현 대통령의 입헌주의 정치 담론_ 김종철

1. 민주화 이후 한국 민주주의의 위기와 정치 담론의 문제점

2. 정치 담론 헌법화의 이념적 기초와 유형

3. 노무현 정부 시기 주요 헌법 담론의 사례와 정치 담론적 의의

4. 노무현식 정치 담론의 헌법화가 한국의 민주주의에 남긴 교훈

06 노무현 대통령의 헌정 질서 수호: 대통령 선거 중립 논쟁을 중심으로 _정태호

1. 대통령 선거 중립 의무의 덫에 걸린 소수파 대통령

2. 노무현의 선거 중립 위반 사건

3. 공직선거법 제9조 제1항의 부조리성과 그에 대한 합헌적 해석

4. 대통령 선거 중립 의무의 위헌성

5. 노무현이 한국 정치에 남긴 유산

07 노무현 대통령의 재정 혁신: 재정, 관료 정치를 벗어나다 _박용수

1. 예산 편성 방식에 주목하는 이유

2. 노무현 대통령의 인식

3. 재정 혁신 추진 과정

4. 기존 재무 행정 시스템의 특성

5. 노무현 정부 재정 혁신의 주요 내용

6. 노무현 정부 재정 혁신의 효과

7. 노무현 정부 재정 혁신의 의미와 한계

미주

참고 문헌