메트로폴리스 서울의 탄생 -서울의 삶을 만들어낸 권력 자본 제도 그리고 욕망들-

▣ 출판사서평

50년 동안 면적은 2배, 인구는 10배로 늘어난 서울.
그사이 우리의 삶은 얼마나 더 행복하거나 불행해졌을까

“이 책은 서울의 현대사를 횡단하는 데 최단 거리의 이동 경로를 제시해주는 일종의 내비게이션이다. 독자들은 정치지리학자 임동근의 친절한 안내에 따라 이동하면서, 메트로폴리스 서울의 시공간을 축조해낸 권력, 자본, 제도의 연결망을 어렵지 않게 머릿속에 그려볼 수 있을 것이다.” ?박해천(디자인 연구자, 『아파트 게임』 저자)

“지리학이 이렇게 재미있는 학문인줄 몰랐다. 읽는 내내 우리가 자고 먹고 사랑하고 싸우고 꿈꾸고 절망하는 도시와 공간을 설명하는 지리학의 매력에 푹 빠졌다. 신기하다. 책을 읽었더니 서울이라는 메트로폴리스, 서울을 흉내내고 있는 대한민국이 머릿속에서 명료하게 재현된다. 이제 내가 어디에 살고 있는지, 왜 이런 꼴로 살고 있는지 분명히 알 것 같다.” ?노명우(사회학자, 『세상 물정의 사회학』 저자)

- 한국에만 있는 행정기구인 동사무소는 언제 어떻게 생겼을까?
- 1963년에 갑자기 서울의 면적을 두 배로 확장한 이유는 무엇일까?
- 그린벨트를 만든 진짜 이유는 무엇일까?
- 아파트는 어떻게 지배적인 주거 양식이 되었을까?
- 다세대다가구 주택은 왜 그렇게 많은데도 지배적인 주거 양식이 못 됐을까?
- 왜 마포가 아니라 테헤란로가 대표적인 사무지구로 자리 잡았을까?
- 왜 서울숲에는 그렇게 비싼 주상복합아파트가 들어섰을까?
- 송파구에 갑자기 상업지구가 15만 평이나 늘어난 이유는 무엇일까?
- 청계천 복원 사업과 한강 르네상스, 디자인 서울을 관통하는 의도는 무엇일까?
- 마을 만들기는 메트로폴리스의 고질병인 도심 봉기를 예방할 수 있을까?

일제 시대부터 박원순 시장 재임기까지,
서울을 둘러싼 통치의 전략들은 서울 사람들의 삶을 어떻게 만들어왔을까?

인구통계가 확립된 1965년 이후 지난 50년간 서울(수도권)의 인구는 10배로 늘어났다. 1975년부터 1995년까지 20년간 매년 50만 명이 수도권으로 이주했다. 정부의 입장에서 이들은 경제 발전을 위해 꼭 필요한 인적자원인 동시에 물, 전기, 가스, 교통, 주거, 교육 등의 서비스를 제공해야 하는 부담스러운 존재기도 했다. 늘어나는 인구를 관리하기 위해 행정, 교육, 치안, 경제, 병원, 도로 등의 다양한 시설들을 배치하는 통치의 전략들은 서울(수도권)이라는 독특한 메트로폴리스를 만들어냈고, 또 그만큼 독특한 ‘서울 사람’의 삶을 만들어냈다.
이 책은 그런 독특한 통치술, 독특한 선택들을 하나 하나 역사적으로 되짚어보며 그 효과와 부작용들에 대해 객관적으로 살펴본다. 가령 동사무소라는 독특한 한국적 행정기관은 왜 생겼으며 어떤 기능을 했는지, 그린벨트는 왜 만들었고 어떤 기능을 했고 어떤 부작용을 낳았는지, 아파트는 어떻게 전 국민의 로망의 되었으며 또 어떻게 지배적인 주거 양식이 되었는지, 다세대?다가구 주택은 왜 그렇게 많아졌고 그럼에도 불구하고 또 왜 이렇게 외면당하고 있는지, 왜 마포가 아니라 테헤란로가 대표적인 오피스 지구로 자리 잡게 되었는지 등등 의문점들에 대한 흥미로운 답이 펼쳐진다.

1920년 여름 콜레라가 유행합니다. 당시에 콜레라가 부산을 통해 올라왔습니다. 일단 전염병을 처리하는 경찰의 방식은 좀 무식합니다. 전염되면 안 되니까 감염된 사람이 한 명이라도 나왔다 하면 영화에 나오는 것처럼 해당 구역에 못 들어가게 하고 오염원들을 다 불태웁니다. 우물에다 약 타고 광은 다 태우는 식이죠. 양반들, 당시 귀족들 입장에선 자신의 재산이 한순간에 사라지는 겁니다. 머슴 하나 병에 걸렸다고 하면 99칸이든 100칸이든 집안에 있는 광을 다 태워버려야 하니까 문제가 심각한 거죠. 경찰이 아주 단순하고 무식하게 일을 벌이면 큰일이라 부촌을 중심으로 몇몇 가문들이 모여서 ‘우리가 알아서 통제하겠다. 경찰 들어오지 마라.’ 하면서 바리케이드를 쳤습니다. 지금으로 따지면 현대 사옥과 안국동 즈음에서 계속 망을 보면서 경찰이 못 들어오게 막고 안에서는 자체적으로 문제를 처리하려고 합니다. 그 와중에 삼청동 쪽에서 처음으로 여러 개의 동이 모여 사무소를 열고 사무소에서 위생관련 업무를 보기 시작합니다. 그게 우리나라에서는 동사무소의 시초라고 봅니다. --- p. 30쪽

서울의 남촌이라고 불리는 명동 지역은 일본 권력이 셌고 북촌은 조선인 권력이 셌는데, 나중에 위생 통계를 내보니까 위쪽이 훨씬 효과가 좋은 거예요. 돈도 훨씬 적게 들었습니다. 왜냐면 군대든 경찰이든 들어가서 작업을 하려고 하면 일단 한국 사람들을 대상으로 총을 겨누거나 칼을 겨누면서 물리력을 동원해 통과해야 했거든요. 이와 관련한 비용이 절약되는 겁니다. 알아서 자기들이 관리를 했기 때문에요. 조선인 입장에서 보면 여차하면 내 재산이 다 날아간다고 생각했기 때문에 위생적으로도 미리미리 깔끔을 떱니다. 그러다 보니 병자 발생도 낮고, 병자 처리 면에서도 효과가 더 좋았던 겁니다. ---p.31

역설적으로 이 행정동 때문에 우리나라 도시 행정 서비스는 세계적으로 보아도 굉장히 좋은 편입니다. 도보로 행정관청에 가서 업무를 볼 수 있다는 것은 큰 혜택입니다. 주민들에게 아주 가까이 있는 겁니다. 경찰은 당신의 5분 거리에 있다고 했던 10년 전 경찰 표어처럼요. 동 자체는 주민 가까이에 있습니다. 보행권 안에 있다는 점이 중요합니다. 그만큼 서비스도 좋았습니다. --- p.50

그런데 삼성이 브랜드화를 하면서 관리도 하고 그에 맞춰 집값도 올리는 선순환 구조, 쉽게 말해서 자본의 선순환 구조를 주택 거주자들이랑 조합 형태로 만들어간 겁니다. 여러 용어가 난무했습니다. 지분형 건설이라고도 했구요. 즉 돈 안 받고 지분으로 주택 몇 채 가져가겠다는 제안을 하는 겁니다. 그래서 시공사 물량이 확보되고 삼성이 파는 삼성아파트가 되는 것입니다. 어떻게 보면 주택 마케팅과 관련해서 삼성이 거의 혁명적인 일을 한 겁니다. --- p.168

1975년에 아주 재미있는 보고서가 나옵니다. 「주택 유효수요 추정 연구」라는 역사적인 보고서입니다. 쉽게 말하면 주공이 집 살 사람들이 도대체 누구일까를 검토한 보고서입니다. 결론은 아파트로 나옵니다. 당시 아파트 선호도는 6퍼센트가 안 되었고, 국민의 94퍼센트가 아파트를 싫어했습니다. 그런데 대졸자만 놓고 보면, 소득수준이 위로 올라가기만 하면 아파트 선호도가 11퍼센트 넘게 나옵니다. 더 재미있는 점은 여자 대졸자를 중심으로 조사하면 25퍼센트가 넘어버렸습니다. --- p.194

가장 중요한 이유는, ‘빠르게’, 가시적으로 빠르게 많이 짓기 위해서였죠. 단독주택 외에도 다세대?다가구 등도 굉장히 선호도가 높은 주택일 수가 있었습니다. 잠실, 양재 등지에선 실제 그랬습니다. 호화 연립주택들이 많았죠. 그것들을 폐기하고 많이 짓는 방향으로 갔던 것이지요. ---199쪽)

그래서 오늘 다세대?다가구 주택 이야기에서 가장 큰 문제는 통계를 믿을 수 없다는 겁니다.(웃음) 실상을 아무도 모릅니다. --- p. 235

아파트는 그나마 관심 있는 사람들이 많은데, 다가구주택의 경우에는 경험하신 분들은 징그러워서 연구 안 하시고, 안 살아보신 분들은 상상이 안 되어 연구를 못 하셔서 연구물이 거의 없습니다. --- p. 236

신자유주의 시대 메트로폴리스의 삶은 어떻게 변화하는가?

지방자치제의 긍정적 의미와는 별개로 실제로 신자유주의 시대에는 정부가 중층화하면서 권력이 약화되고 이는 자본에 유리하게 작용한다. 가령 삼성타운 같은 것을 유치하기 위해 작은 정부들이 서로 경쟁을 하는 상황이 벌어진다는 것이다. 이렇듯 지방분권은 신자유주의 도시계발의 한 축을 이루게 된다. 또 오피스텔과 주상복합이라는 독특한 주거공간 역시 상업시설이 많아지고 사무실들이 늘어나는 메트로폴리스화의 과정에서 생겨난 산물로 이해할 수 있다. 사무실 공급 과잉을 해결하기 위해 이를 주거용으로 허가하게 된 것인데 부도가 난 건물을 주로 사채업자나 폭력 조직이 인수해서 오피스텔로 개조하는 사례도 많았다.
이런 일련의 흐름들 속에서 2000년대에는 완전히 도시계획이 포기되고 본격적인 도시 개발의 시대가 열린다. 부동산 개발이 금융화 기법을 통해 진행되고 돈 많은 개발업자를 위해 규제가 완화되는 등 기존의 공공성 담론이 거의 폐기되기에 이른 것이다. 먼저 전 세계 최초이자 유일하게 토지개발공사가 프로젝트 파이낸싱(PF)을 주택시장에 적용하고, 역사, 문화를 통해 도심의 건물 가치를 높이기 위해 청계천 개발, 한강 르네상스, 디자인 서울 등의 프로젝트가 진행된다. 메트로폴리스의 중요한 성장 동력인 외국자본을 유치하기 위한 전형적인 신자유주의 도심 개발의 사례인데 그 열매를 시민들이 나누어가질 수 없다는 사실은 여러 연구를 통해 이미 밝혀져 있다.
이렇듯 양극화하는 메트로폴리스의 여러 문제들을 방치할 경우 생활 밀착형 봉기나 소요 사태는 예정된 것이나 다름없다. 한국에서는 광주대단지 사태 이후 아직까지 도심 봉기가 발생한 적이 없지만 언젠가 북한의 문제, 혹은 이주노동자의 문제, 혹은 세대의 문제로 나타날 가능성이 항상 존재한다.


공장에서 관리직이 생산직이랑 구별되기 시작한 게 1980년대 후반부터입니다. 예전엔 구로공단 공장에서 사무 보시는 과장님들도 대부분 다 기계 옆에 있었고, 공장 안 창고 같은 곳에서 근무했습니다. 본사 개념으로 공간이 분리되고 별도의 깔끔한 사무실이 만들어지기 시작한 시점이 1980년대 후반입니다. 이렇게 구분되면서 업무 공간이 별도로 필요해집니다. 그때 테헤란로 발전 신화와 연관이 되구요. 1980년대 후반에 사무실 면적이 갑자기 늘어납니다. --- p.285

카이스트, 당시 키스트를 만들었을 때 박정희 대통령이 미사일 만든다고 많은 인력들을 미국에서 불렀습니다. 그 뒤에는 반도체 붐으로 인력이 또 한 번 대거 유입됩니다. 삼성전자라든지 민간 반도체 기업들이 활성화되기 전에 주로 키스트로 들어갔습니다. 1980년대까지는 전자공학 분야로 유학하는 사람들이 들어와서 키스트로 들어갑니다. 우리나라 반도체 산업의 토대를 만든 사람들인데, 이 분들은 전자공학 등의 발전 속도가 너무 빠르기 때문에, 지금은 좀 대접받지만 곧 은퇴한다, 사십대 초반이면 은퇴할 수밖에 없다는 사실을 알고 있었습니다. 왜냐하면 미국에서 업계 발전 속도를 보고 왔거든요. 그래서 당시 키스트 연구원들이 보너스 받아서 노후 대비용 계를 듭니다. 그 계의 투자처가 뭐냐 하면 테헤란로 부동산이었어요. --- p. 290

신자유주의 도심 개발에서는 역사, 문화가 건물 가치를 높이는 데 굉장히 큰 역할을 합니다. 그러니까 세속적으로 이야기한다면 외국인 투자자 입장에서 본사 위치를 고민할 때, 도쿄로 갈래, 오사카로 갈래, 아니면 서울로 갈래 이렇게 물었을 때, 궁(宮)도 있고 뭐도 있는 곳으로 많이 간다는 겁니다. --- p.367

쉽게 말하면 그 도시들이 뉴욕이나 런던 본사에서 낙점을 아야 하는데, 낙점을 받기 위해서 과잉투자를 하게 된다는 겁니다. 돈을 많이 써서 외국 본사를 유치한다고 하더라도 그 사람들에게는 기존 도시 공공성 규범과는 전혀 상관없는 초국가적 도시 공간 규범이 적용된다는 거죠. 그래서 서울시민의 공공성을 위해서 도시계획이 존재하는 게 아니라, 서울시가 유치하고 싶은 기업을 위한 도시계획이 생긴다는 거고요. 대표적인 사례가 한강르네상스입니다. --- p.375

그래서 무조건 자치를 해야 한다고 밀고 나가면 역효과가 굉장히 많이 발생합니다. 이건 도시학자보다는 정치학자가 고민해야 하는 문제인데, 자치가 너무 선하게만 인식이 된 경우가 많아요. 독재에 대한 반대어로 자치가 들어갔기 때문에, 무조건 좋은 거라고 생각하지만 도시 안에서는 안 좋습니다. 특히 주민들에게 맡겨버리면 난개발이 어마어마하게 일어날 겁니다. 다 건물 올리려고 할 테니까요. --- p.389

혹시 진단보고서 본 적 있으신가요? 아주 옛날부터 이 지역을 어떻게 바꾸겠다는 개발보고서는 잔뜩 있는데 이 지역이 뭐가 문제라는 진단보고서는 진짜 희귀합니다. 뭐가 잘못되었는지 모르는데 어떻게 칼을 대겠어요. 거기다 신자유주의 흐름이 거세지면서 병의 원인은 점점 더 머나먼 해외에서 오는데 이 지역만 칼을 대서 어떻게 대응하겠냐는 거죠. 마을에 조그마한 헛간 하나 바꾸는 미시적인 스케일의 개입이라고 해도 원인과 영향 관계는 국지적이지 않고 연결된 망들까지 합하면 국제적인 수준에 이릅니다. --- p. 399

우리가 살아가는 공간은 어떻게 정치와 연결되는가?

서식, 식생에만 관심을 기울이던 지리학은 베트남전쟁 이후 문화와 권력을 중요한 변수로 여기기 시작했다. 권력이 땅을 통해 어떤 효과들을 만들어내는지 주의 깊게 보는 학문이 바로 정치지리학이다. 특히 요즘처럼 국가의 부, 세계의 부가 빠르게 움직이고 그 속도를 따라잡지 못하면 낙오할 수밖에 없는 환경에서는 도시 권력이 세계 질서에 미치는 영향이 커질 수밖에 없다. 그리고 이런 도시 안에서 의사결정 방법, 권력의 미세한 결을 읽어내는 정치지리학의 중요성도 점점 더 커질 수밖에 없다.
이 책은 이러한 정치지리학의 관점을 도입해 서울을 분석하는 최초의 책이다. 정치지리학은 도시, 공간, 주거의 문제를 통치성이라는 틀을 통해 더 종합적으로 이해하게 만들 뿐 아니라 정치를 미시적이고 일상적 차원에서 이해하도록 돕는다.
가령 그린벨트라는 하나의 결정을 환경 정책이라는 틀 안에서 다루는 것이 아니라 체비지 매각의 필요성과 고속도로에 대한 열망까지 연결해서 이해하다 보면 이전에는 전혀 다른 사안이라고 생각했던 것들이 서로 복잡하게 연결되어 의외의 결과와 부작용을 만들어내고 있음을 알 수 있다. 또 동사무소의 도입, 아파트나 다세대?다가구주택의 확산 등의 사례들을 ‘통치’의 원리와 전략, 그리고 효과라는 측면에서 이해하다 보면 정치가 얼마나 일상적인 실천들 속에 녹아 있는지 알 수 있다.

권력의 작동 원리와 금력의 동원 기제, 여기에 말단 행정력의 집행방식까지 총망라하는 탐구법을 따라가기가벅찼다. 내 머리의 단순성을 탓하지 않고 오히려 정치지리학의 ‘잡스러움’을 탓했다. 하지만 잠시뿐이었다. 정치지리학의 탐구법은 ‘잡스러움’이 아니라 ‘종합’ 그 자체임을 인정하지 않을 수 없었다. 모든 것은 상호작용하기에 종합적으로 봐야 하고, 인과관계는 거미줄처럼 얽혀 제 모습을 감추기에 여러 경로로 탐구해야 한다는 사실을 인정하지 않을 수 없었다. 정치지리학은 그런 학문이었다. --- p.12

그린벨트의 비사와 디자인서울의 배면, 여기에 판자촌 철거의 정치학과 아파트 건설의 사회학은 정치의 영역이 청와대나 여의도로 국한되는 게 아니라는 사실을 드러냈다. 정치 논리는 궁극적으로 우리 삶 구석구석에 스며들고, 권력의 위력과 위험은 신문 정치면이 아니라 내가 사는 통·반에서 더 능란하게 전개된다는 사실 또한 드러냈다. 이런 사실이 드러날수록 정치 현장은 생활공간이어야만 한다는 깨달음은 커졌다. 권력은 욕망이라는 숙주에 기거하고 개발이라는 전이체를 타고 확장하기에 우리 생활 속의 개발 욕망 실체를 정면으로 바라봐야 한다는 것, 그리고 그런 실체에 맞게 변화의 메스를 가해야 한다는 것이 깨달음의 요체였다. 생활정치는 바로 이런 과제에 답을 내놓는 것이라는 깨달음도 함께. --- p. 12쪽

▣ 작가 소개

저자 : 임동근
서울대학교 도시공학과를 졸업하고 동 대학원에서 공학석사, 프랑스 파리7대학에서 지리학 박사학위를 받았다. 공간연구집단 연구원, 《문화과학》 편집위원으로 활동했고 현재 맵핑 및 모델링 연구소를 만들어 소장으로 재직 중이다. 2015년 5월부터 서울대학교 지리학과 BK교수를 겸임하고 있다. 지은 책으로 『서울에서 유목하기』, 옮긴 책으로 『살과 돌: 서구문명에서 육체와 도시』, 『관찰자의 기술』, 『신자유주의 세계화의 공간들』 등이 있다.

저자 : 김종배
시사평론가. 《미디어오늘》 편집국장을 지냈고, 1999년부터 MBC 라디오 「손석희의 시선집중」 에서 ‘뉴스 브리핑’ 코너를 진행했다. 팟캐스트 ‘이슈 털어주는 남자(이털남)’를 진행했고, 현재 팟캐스트 ‘시사통’을 진행하고 있다. 지은 책으로 『누가 거짓말을 하고 있는가?』, 『30대 정치학』 등이 있다.

▣ 주요 목차

책을 펴내며 5
동사무소의 출현부터 신자유주의 도시계획까지
서울을 만들어온 통치술의 변화 _임동근
정치지리학의 매력에 빠지다 _김종배

1 동사무소에 얽힌 정치의 비밀 17
베트남전쟁과 정치지리학의 부상 | 전염병과 동사무소의 출발
건준과 미군정의 통치 능력 | 1949년 지방자치법과 1955년 1회 동장 선거
4?19 이후 불발된 동장 선거 | 쿠데타 세력이 생각한 동장의 자격 조건
행정조직에서 다시 자치 조직으로?

2 행정구역 대개편과 서울의 확장 65
1963 행정구역 개편 배경과 ‘군’의 역할 | 서울을 확장한 이유
묘지를 가르는 경계선의 미스터리 | 전국적인 변화들 | 노동력의 이중 구조
집과 땅에 대한 욕망이 싹트다 | 민심을 두려워한 박정희 정권의 수도 이전 계획

3 경부고속도로는 그린벨트의 어머니 105
주원 건설부장관과 경부고속도로 구상 | 체비지 매각과 말죽거리 신화
그린벨트 도입의 진짜 이유 | 그린벨트의 효과와 영향 | 테크노크라트와 국토계획의 기능

4 아파트 장사와 재벌 143
1960년대 아파트 담론의 시작: 최소 주택 | 와우아파트 붕괴와 서민 아파트의 몰락
현대건설의 전성기 | 래미안 신화의 탄생 | 재벌을 끌어들여라
해외 건설의 축소와 신도시 건설의 상관성 | 아파트는 정말로 효율적 주거 양식인가
토목?건설 사업의 미래는?

5 아파트 분양과 중산층189
주택 로또의 두 축: 선분양제도와 분양가상한제
분양 제도의 이상하고도 섬세한 작동방식: 0순위제부터 채권입찰제까지
주택 로또의 진실: 막차 폭탄 | 군부 정권과 재벌 걸설사들의 밀당
아파트 신화의 강화와 재건축 로또의 신화 | 사회 주택 정책은 어떻게 망가졌나
주택 소유 여부와 정치적 선호도의 관계

6 서울 시민 절반의 보금자리, 다세대?다가구 주택 231
잊고 싶거나 관심 없거나 | 다세대?다가구 주택의 양성화
누가 다세대 다가구 주택을 분양받았을까?
정부의 대응 무기: 용적율, 건폐율, 일조권, 주차장, 1가구 1주택 규제
누더기로 관리하다 발생한 문제들 | 노동시장 구조의 변화와 주택 문제

7 메트로폴리스와 지방자치제 267
지역 권력의 재편 | 서울과 관련된 지식의 축적
뚝섬 개발의 비하인드 스토리 | 오피스텔의 탄생과 주식 투자의 유행
대도시 통치술의 변화: 유동화하는 인구, 정부의 분할

8 IMF 금융위기 이후의 변화 303
벤처 육성 정책과 부동산 투기의 잘못된 만남 | 테헤란 자본과 마포 자본의 격돌
오피스 시장의 구세주, 아웃소싱과 인큐베이팅 | 화교 자본의 유입 |
분양가상한제 폐지와 용인 난개발 | 삼성의 영토 통치 | 메트로폴리스의 인프라 구축

9 신자유주의와 이중도시 345
세계 최초의 주택 PF | MB 시장의 업적들: 청계천 복원, 버스전용차로, 뉴타운
신자유주의 도심 개발 1: 도심재창조프로젝트 | 신자유주의 도심 개발 2: 디자인 서울
이중도시의 형성

10 새마을운동에서 마을만들기까지 381
박원순 시정의 비전은 무엇인가 | 농촌 진흥 운동으로서 일본의 마을만들기
도시 재생 사업으로서 유럽의 마을만들기 | 현재 마을만들기 정책의 문제점
가치 선언과 돈의 흐름을 만들기

참고문헌 411