상생도시 -토지가치 공유와 도시 재생- (2015.8)

▣ 출판사서평

개발이익 사유화만을 추구한 한국의 도시재정비 사업들 (제1편)

제1편의 다섯 장에서는 발전주의 도시재정비 사업의 좌초 과정을 다룬다. 1960년대 이후 본격화한 한국의 도시개발 및 도시재개발 사업은 거의 오로지 개발이익 사유화에만 매달린 것들이어서, 발전주의 도시의 특성을 고스란히 드러낸다. 대표적 신규 도시개발 사업인 강남개발이 전형적으로 그랬고, 서울 곳곳의 저소득층 주거지를 아파트 숲으로 바꾼 도시재개발 사업들 역시 토지가격이 올라야만 사업이 추진되는 구조였다. 토지를 제공하는 주민과 사업비 일체를 부담하는 건설업체가 합동으로 재개발하는 ‘합동재개발’ 방식에 의존했기 때문이다. 1989년에 급조된 개발이익 환수제도는 수많은 제도적 허점과 한계를 드러내며 파탄지경에 이르렀다.
2008년 세계 금융위기 탓에 국내 부동산 경기가 가라앉으면서 개발이익에 대한 기대가 사라지자 ‘뉴타운 사업’으로 대표되던 한국의 재개발?재건축 사업이 중단되는 등 전환점에 다다랐다. 또 기존 주거세입자 문제와는 달리 상가세입자 문제, 특히 상가세입자 간 거래되는 권리금 문제가 심각한 갈등의 원인으로 떠올랐다. 최근에는 물리적인 차원에서 주거환경 및 도시환경을 개선하던 기존 도시재정비 사업에서 탈피해, 노후 원인 및 개선 대상을 사회, 문화, 경제 등 다양한 차원에서 파악하려는 도시재생 사업이 지방 차원을 넘어 국가 차원에서 추진되기에 이르렀다. 그러나 최근의 도시재생 사업 방식 역시 개발이익 사유화 측면에서는 그 한계가 여전하다.

해답은 ‘토지가치 공유’에 있다 (제2편)

필자가 이야기하는 ‘상생도시의 길’로 가는 티켓은 다름 아닌 ‘토지가치 공유’이다. 제2편의 여섯 장에서는 토지가치를 공유함으로써 상생의 기초를 형성하고, “재산의 소유권 및 사용권을 보장하면서도 지역 공동체의 파괴를 막음으로써 경제적 활력을 유지하는 도시공간”인 상생도시를 본격 탐구한다. 그 결실은 ‘토지가치 공유형 도시재생론’으로 갈무리되어 실려 있다.
상생을 부정하는 우리 도시를 다시 살리기 위해 필자는 공공토지임대제, 토지협동조합, 자율부담금, 마을협약의 네 가지 구체적인 사업 모델들을 제시한다. 첫째, 공공토지임대제 모델은 토지사용자가 공공 소유의 토지를 임차하여 토지사용료를 납부하는 방식으로, 사용자가 공공기관에 토지사용료를 납부함으로써 개발이익 사유화 문제를 해결한다. 둘째, 토지협동조합 모델은 지방정부는 물론 기존 토지소유자와 지역 주민, 사회적 자본 등이 조합원으로 참여하여 민간 토지를 지역자산으로 전환한 후 지분에 따라 토지가치를 공유하는 방식이다. 공공토지 부족 및 높은 매입지가 탓에 공공토지임대제 적용이 현실적으로 곤란하다는 한계를 극복하는 데 효과적인 방안이다. 셋째, 자율부담금 모델은 개발이익의 수혜자인 재산권자들이 ‘자발적으로’ 개발이익을 부담금으로 납부하여 도시재생에 소요되는 비용 일부를 부담하는 방식이다. 넷째, 마을협약 모델은 마을의 이해관계자들이 구성원들의 주거안정성을 도모하고자 스스로 협약을 체결하여 재산권을 제한하는 방식이다. 가장 이상적인 방식은 공공토지임대제 모델이지만, 이 모델을 적용하는 데 현실적 한계가 분명하므로, 토지협동조합, 자율부담금, 마을협약 모델을 통해 지역의 다양한 특성을 반영하여야 한다는 것이 이 책의 주장이다.

토지가치 공유는 슬로건이 아니다!
도시재생 사업들에 당장 적용할 수 있다! 사업 모델의 탐구 (제3편)

‘토지가치 공유’를 통해 상생도시로 가는 길을 모색하며 시작한 이 책은 마지막 3편에 이르러 앞서 살핀 방법론을 실제 발생한 문제적 도시재생사업들에 어떤 모델로 적용하여 그 문제들을 해결할 수 있을 것인지를 제시하며 끝맺는다.
그 모색의 결과를 구체적인 ‘모델’ 형식으로 제시하여 실제 문제 해결에 적용하는 데 좀 더 보탬이 되도록 했다. 다만 도시재생사업 모델의 가장 기본단위가 ‘필지’와 ‘건물’의 결합이기에 13장과 14장에서는 토지와 주택의 결합 형태인 토지임대부 주택과 관련한 가능성들을 먼저 살핀다. 이후 재건축단지, 도시환경정비사업구역, 뉴타운ㆍ재개발구역, 재래시장구역 등에의 모델 적용 가능성들을 집중 탐구한다. 마을만들기를 비롯하여 최근의 도시재생 사업 현장에서 고민하고 있을 모든 이해당사자들에게 풍성한 상상력과 적용가능한 실행 모델을 제공하는 데 모자람이 없는 부분이다.
다만 공업지역에 대해서도 이러한 모델들이 어떻게 적용 가능한지를 살피고자 했으나 연구 여건의 한계 탓에 다음 기회로 미룬 점은 아쉬움으로 남는다.

▣ 작가 소개

저자 : 조성찬
서울시립대학교(도시공학) 및 서울대학교 환경대학원(도시 및 지역계획)을 졸업(2003년)하고, 중국인민대학(토지관리학과)에서 정책학 박사학위를 취득(2010년)했다. 현재 토지+자유연구소(landliberty.or.kr)에서 통일북한센터장으로 일하고 있다. 토지+자유연구소는 토지에 대한 평등한 토지권 정신을 바탕으로 사회문제의 근간인 토지문제를 해결하고, 더 나아가 경제정의를 세울 수 있는 이론 구축과 실행 가능한 정책대안 제시를 목표로 한다. 필자의 주요 연구 분야는 도시재생, 공공토지임대제, 사회주의 체제 전환국(중국, 북한)의 발전모델 및 부동산정책 등이다. 최근 난개발이 진행 중인 제주국제자유도시도 함께 연구하고 있다.

주요 저서로는 『중국의 토지개혁 경험: 북한 토지개혁의 거울』(공저, 2012년 대한민국학술원 우수학술도서), 『토지정의, 대한민국을 살린다』(공저, 2012년 문화관광부 우수학술도서) 등이 있다. 도시재생 관련 최근 논문으로는 “대안적인 토지임대형 도시재정비사업 모델 연구”(『도시행정학보』, 2012년, 제25집 제2호), “하우스푸어의 가계부채 해결을 위한 대안적인 ‘토지임대형 주택 모델’ 연구”(『도시행정학보』,... 2013년, 제26집 제3호), “지대공유형 도시재생사업 모델의 활성화를 위한 공공토지임대제의 정당성 연구”(『도시인문학연구』, 2013년, 제5권 2호), “공공토지임대제의 한계 극복을 위한 토지협동조합 모델 및 전통시장 적용 연구”(『도시행정학보』, 2014년, 제27집 제1호) 등이 있다. 그 외에 “북한의 관광산업에 기초한 토지사용료 순환형 경제발전 모델 연구”(『북한연구학회보』, 2015년, 제19권 제1호) 등 중국 및 북한 관련 연구도 꾸준히 진행 중이다.

▣ 주요 목차

서문 재생의 살풍경: 상생을 거부하는 도시들 .............................. 6
제1편 개발이익 사유화와 발전주의 도시 재정비의 좌초 ................... 16
제1장 상생을 부정하는 도시재정비 사업의 전개 과정 ...................... 18
제2장 재정비 사업의 뜨거운 감자, 개발이익 환수제도 ..................... 27
제3장 개발이익 감소로 좌초된 재정비 사업들 .............................. 41
제4장 상가 권리금 문제와 요동치는 도시재정비 사업 ..................... 60
제5장 재정비에서 도시재생으로: 변화와 한계 .............................. 68
제2편 토지가치 공유형 도시재생 사업 모델의 유형 ....................... 80
제6장 토지가치 공유형 도시재생론을 제안하며 ............................ 82
제7장 토지가치 공유형 도시재생론 ......................................... 88
제8장 공공토지임대제 모델 ................................................... 95
제9장 토지협동조합 모델 ...................................................... 125
제10장 자율부담금 모델 ........................................................ 152
제11장 마을협약 모델 .......................................................... 163
제3편 토지가치 공유형 도시재생 사업 모델의 적용 ....................... 180
제12장 토지임대부 주택에 공공토지임대제 모델 적용 ...................... 182
제13장 토지임대부 주택의 가능성: 하우스푸어 문제의 해결 ............... 194
제14장 재개발ㆍ재건축 사업에 공공토지임대제 모델 적용 ................. 209
제15장 용산국제업무지구에 공공토지임대제 모델 적용 ..................... 231
제16장 재개발ㆍ재건축 사업에 토지협동조합 모델 적용 .................... 244
제17장 전통시장 안정화를 위한 토지협동조합 모델 적용 ................... 261
맺음말 상생도시를 욕망하라! ................................................... 290

참고문헌 ............................................................................ 294