지역리더를 위한 지방자치 사용설명서 200문 200답 -지방자치의 어제와 오늘 그리고 내일-

▣ 출판사서평

국민행복을 위한 지방자치,
지방자치를 제대로 알아야 행복해진다!!!

강형기 충북대 행정학과 교수, 전국시장·군수·구청장협의회 자문단장

광복 70년을 맞이한 우리 사회는 엄청나게 변했다. 국민총생산(GDP)은 3만 배 이상 증가했고, 국민총소득(GNI)은 400배도 더 늘었다. 고도의 경제성장에도 불구하고 우리 국민들은 행복하지 않다. 우리가 경제성장뿐 아니라 인간의 행복에 공헌하는 측면에 관심과 가치를 둬야 할 이유가 여기에 있다. 이제 우리는 ‘풍요한 나라’에서 ‘행복한 나라’로 가야 한다. 이제는 GDP뿐만 아니라 국민총행복(GNH)을 최고의 목표로 삼아야 한다.

지금까지 국민을 행복하게 하는 시스템과 정책은 주로 국가 레벨에서 대응해 왔다. 산업정책을 축으로 국가 전체의 경제성장을 도모하는 관점에서 국가정책을 논하고, 그 목표와 성과를 GDP로 환산하는 것으로 국가발전을 평가했다. 문제는 우리의 엄청난 경제성장에도 불구하고 국민들은 행복하지 않다는 것이다.

삶의 질 향상과 개개인의 행복을 위해서는 지역단위가 대응해야 할 부분이 점점 증가하고 있다. 국민행복을 외칠수록 지방자치단체가 앞장서야 할 영역이 날로 커지고 있다. 지방자치단체는 주민의 행복을 지원하는 장치이다. 지방자치단체가 주민의 눈높이에서, 즉 생활자들의 관점에서 문
제의식을 가지고 적극적으로 대응해 나가는 능력이야말로 국민의 행복에 결정적 영향을 미친다.
‘행복의 실감’은 행정의 관점에서 행복으로 ‘간주하는 것’이 아니라 주민의 관점에서 ‘실감하는 것’이어야 한다. 따라서 행정은 주민의 입장에서 주민의 생각과 느낌을 경청해야 한다. 정부의 관점이 아니라 시민의 마음을 피부로 느끼고 실천하기 위해서는 좀더 철저한 지방분권이 필요하다. 주민의 생각을 경청하는 조직으로는 지방자치단체가 더 효율적이기 때문이다.

국민행복도가 높은 나라들이 지방분권이 잘 되어 있고 지방자치가 발달했다는 사실이 이를 증명한다. 인류가 석기시대를 마감한 것은 돌이 모자랐기 때문이 아니다. 그것은 석기시대에 개척한 삶을 한 차원 높이려는 예지(叡智)로써 새로운 문명을 받아들인 결과다. 현대사회에서 선진국들이 분권개혁을 단행한 것은 중앙집권이라는 제도가 나쁘기 때문은 아니다. 석기시대를 대체하듯이 새로운 시대의 소명에 응답하려는 것이었다. 중앙집권의 역할이 감소하고 있음에도 여전히 중앙집권적 시각으로 현장문제를 해결하려 한다면, 그러한 사람은 마치 아직도 돌이 많은데 왜 석기시대를 버리느냐고 항변하는 것과 다를 바 없다.

지난 세기, 우리에게 중앙집권은 효과적인 제도였다. 그 때문에 대단한 성공을 이뤘고, 역사적 사명도 완수했다. 우리나라에서 중앙집권은 제한된 자원과 인력을 한 곳에 집중시키고 중앙의 의지에 따라 그것을 부문별?지역별로 집중 배분할 수 있게 했다. 중앙집권은 후진적인 상태의 국가를 근대화시키는 데에는 강력하고도 효율적인 제도였다. 중앙집권 시스템은 여당의 일당지배, 서울 일극집중(一極集中), 대기업중심주의와 궤를 같이하면서 우리나라를 국민소득 2만달러의 시대로 이끌어 왔다.

그러나 이제 이러한 중앙집권이 우리의 균형발전을 가로막는 억제장치가 되어 우리 국토를 작고 좁게 만들며 무기력하게 하고 있다. 보통 사람이 들고 운반할 수 있는 짐의 무게는 자기 체중의 9할 정도라고 한다. 그러나 개미는 자기 체중의 40배나 되는 무거운 짐을 운반할 수 있다. 인간이 자기 체중의 3배 넘는 무게를 들어 올린 경우는 없다. 그러나 개미는 자기 체중의 30배나 되는 물건을 들어 올린다.
개미의 무서운 괴력은 어디에서 나오는 것일까? 두 다리로 걷는 인간은 한쪽 다리로 지탱하고 서지만, 개미는 여섯 다리에 힘을 분산시키기 때문이다. 물론 개미가 가진 놀라운 힘의 원천은 여섯 개 다리만이 아닐 것이다. 그러나 다리가 두 개인 개미를 상상할 수 없고, 또 그 개미가 자기 몸무게의 30배를 들고 40배를 운반한다는 것은 더욱 상상할 수 없다. 한 나라의 정치와 경제 그리고 문화도 마찬가지이다. 그것이 다차원적으로 구성되어 있으면 그만큼 다양한 경쟁력과 안정된 구조를 취하게 된다. 지금까지 우리나라는 중앙정부라는 외다리로 안간힘을 쓰며 버티는 사회였다.

씨줄과 날줄의 조화

우리는 월드컵 축구대회를 개최하면서 얻은 게 무엇인지 기억을 되살려야 한다. 월드컵 개최 도시들은 막대한 비용을 들여서 구장을 만들고 온갖 심부름을 했다. 월드컵이라는 세기의 축제를 개최함으로써 외국인들을 포함한 많은 사람을 불러들이고 세계를 향해 지역문화를 발신(發信)하는 계기를 만들어 지역발전의 전기를 만들려고 했다. 그러나 애석하게도 그러한 목적을 달성한 지방도시는 한 곳도 없다. 같은 솥에서 만든 시루떡은 한 조각만 먹어봐도 그 맛을 알 수 있다. 1000년이나 지속된 중앙집권주의가 만든 우리의 특색 없는 지방에 매력을 느낄 외국인은 없었던 것이다.

우리 국토를 다양하고 다채롭게 개발해 경쟁력 있는 나라로 만들어야 한다. 그러나 중앙정부가 직접 나서서 지방의 개성을 만들고 다양성을 창조할 수는 없다. 만약 중앙정부가 그런 노력을 한다 하더라도 그것은 기껏해야 ‘획일적 다양화’를 양산할 뿐이다. 21세기 들어 산업 입지를 결정하는 핵심 요소는 도시의 물리적 환경 수준에서 지적 환경 수준으로 바뀌었다. 그러나 개별도시의 지적 환경 수준을 국가가 앞장서서 높일 수는 없다. 도시의 지적 환경 수준은 지역의 개성을 살리고 매력을 높이기 위한 내적 노력을 통해서만 개선될 수 있기 때문이다.

이제는 지방의 산업 인프라를 국가가 주도해 개선해야 하고 시민의 행복도 국가가 책임져야 한다는 종래의 발상에서 과감하게 벗어나야 한다. 지방 스스로 산업 구상의 주체가 되고, 지적 환경 정비의 주체가 되어야 한다. 오늘날, 국가를 개혁하면 자연히 지방자치단체도 개혁될 것이라는 기존 상식은 비상식이 됐다. 오히려 지방자치단체를 개혁함으로써 국가가 바뀌는 시대를 맞이하고 있다. 지방이 바뀌면 나라가 바뀌는 시대가 도래한 것이다. 20세기의 인류는 나라와 나라 사이에 경계를 긋고 국내적으로 통용되는 규칙만 준수하면서도 살아갈 수 있었다.

지금 우리는 지식과 정보 그리고 금융과 인력의 국제 간 이동이 자유로운 21세기를 살고 있다. 지구적으로 시장과 정보를 공유하는 세계화의 시대를, 그리고 나라와 나라 사이에 경계선이 없는 시대를 살아가고 있는 것이다. 나라와 나라 사이에 국경이라는 커튼이 없어져도 남는 것은 지방과 도시이다. 따라서 이제 우리는 지방과 도시의 이름으로 국제무대에 나서야 한다. 우리가 20세기를 ‘국가의 시대’라고 불렀다면, 21세기는 ‘도시의 시대’라고 부르는 이유가 여기에 있다.

중앙과 지방 그리고 지방과 주민이 협력할 때 비로소 공공과제가 해결될 수 있는 사회에 우리는 살고 있다. 그러나 주민의 삶과 지역사회의 존재 양식이 중앙정부의 결정과 지배로 짜인 체제에서는 주민의 참여도, 시민단체의 설 자리도 없어진다. 지역 주민이 자신이 사는 지역에 애착을 갖고 공감과 공유 속에서 협동하고 인내할 수 없게 된다. 따라서 중앙과 지방이 협력하고 현장의 행정과 주민이 힘을 합해 창조적으로 문제를 해결하는 ‘상향적 참여형’ 시스템을 새롭게 구축해야 한다. 아름다운 돗자리는 씨줄(經)과 날줄(緯)의 조화로 만들어진다. 국가의 법률과 제도를 씨줄이라고 한다면, 지방자치단체의 개성 있는 정책은 날줄이라고 할 수 있다. 중앙정부가 만드는 법률과 제도 그리고 보조금의 지원 요강이 씨줄이라면, 지방이 궁리하여 만드는 정책은 날줄인 것이다. 하지만 씨줄이 너무 촘촘하게 드리워져 있으면 개성 있는 무늬의 아름다운 직물을 짜낼 수 없다. ‘아름다운 도시’라는 직물은 씨줄의 토대 위에 개성 있는 날줄의 조화로 창조된다.

지방자치를 꽃 피우려는 것은 우리 주민들이 더욱 행복하고, 우리 국토를 다양하고도 다채롭게 가꾸어 경쟁력 있는 나라를 만들려는 것이다. 물론 모든 지방은 국민적 대의(大義)를 실현하기 위해 국가적 차원에서 단결하고 협력해야 한다. 그러나 각 지역의 개성과 장점을 발휘하기 위해서는 지방의 자율성이 보장되어야 한다.

지방자치 20년의 현실

민선(民選)으로 단체장을 선출한 지 20주년이 됐다. 인간의 시간으로는 성년(成年)이 된 것이다. 그렇다면 우리 지방자치는 20년 세월만큼 성장했을까? 유감스럽게도 그렇지 못하다. 단적으로 지방재정만 보더라도, 1995년 41.8%인 지방세는 2014년 33.3%로 떨어졌고, 중앙정부의 요강과 지
침을 절대적으로 따라야 하는 보조금은 8.8%에서 23.2%로 늘어났다.

보조금 사업의 비중이 늘어나고 지방의 재량이 그냥 줄어든 것이 아니다. 지방자치단체들은 중앙정부가 기획하고 결정한 보조금 사업에 의무매칭으로 돈을 대느라 주민안전과 도로보수 등 지역주민들에게 제공해야 할 다른 서비스를 축소해 가면서 지방예산을 투입했다. 그 결과 지방자치 단체의 재정구조는 역사 이래 최악의 상태에 놓였고, 이제 더 이상 국가를 대신해 부담할 수 없는 상황에 처했다. 지방자치단체들의 재정자립도가 20년 만에 반 토막이 된 것은 당연하다. 이제 지방자치단체는 국가의 보조금 사업을 처리하는 위임단체 내지 국가가 정한 사업을 전달해 주는 택배회사로 전락하고 있다.

중요한 세목을 대부분 국세(國稅)로 사용하는 한 지방재정은 열악할 수밖에 없다. 국민경제의 규모가 커지면서 국세도 늘어났다. 국세가 늘어나면서 자치단체에 나눠 주는 교부세도 증가했다. 이런 제도적 구조에 따라 자치단체의 재정자립도는 계속 낮아지고 있다. 그런데 중앙정부가 문제의근본적 개선을 외면한 채, 재정자립도가 낮은 지방자치단체는 문을 닫아야 한다는 식으로 여론몰이를 하고 있다. 참으로 안타까운 현실이다. 지방정부가 20년 가까이 이 같은 구조적 문제점을 지적해 왔지만 중앙정부는 들으려고 하지 않는다.

민선 단체장 선출 20년을 되돌아보면 지방자치단체의 구성원과 주민, 특히 지방자치단체장들이 반성하고 개선해야 할 점도 많다. 일부 단체장들이 공직 자체를 경쟁의 목적으로 삼아 왔을 뿐, 공직을 통해 새로운 희망과 가능성을 경작(耕作)하는 일에는 소홀하거나 역량이 부족한 점도 있었다. 시대와 주민들이 부여해준 기회를 제대로 활용하고 있는지 반성해야 한다. 조정(朝廷)을 탓하기 전에 먼저 ‘이순신(李舜臣)’이 되어야 하는 것이다.

세계적으로 경기가 나쁘고 우리 경제 또한 불황의 터널로 들어가는 지금의 상황에서, 지방자치단체는 스스로 절약과 능률을 실천해야 한다. 혹시 불필요한 사업에 예산을 낭비하는 일은 없는지, 세출을 줄이고 주민부담을 늘려야 하는 분야는 없는지 철저히 살피고 반성해야 한다. 또한 지역에 필요한 글로벌 인재를 육성하고 있는지 되돌아봐야 한다. 뗏목도 없이 바다를 건널 수 없고, 이념무장만으로 전선(戰線)을 넘나들 수 없다. ‘주민행복’이라는 목표고지를 향해 효율적으로 전진하기 위해서는 지방자치단체에 그 소임과 책임에 부합하는 권한과 재원이 부여돼야 한다. 국가개조 차원에서, 지역의 운명에 영향을 미치는 문제는 지역이 주도적으로 해결해 나갈 수 있도록 해야 한다.

우리는 어디로 가야 하나 이 책은 민선 단체장 선출 20년이 되는 지금, 우리나라 지방자치는 오히려 위기 국면에 처하고 있는 때에 기획된 것이다. 우리나라 지방자치의 초석을 놓은 학계 원로들과 중견 학자들이 지방자치의 본질과 구체적인 문제에 대해 국민들의 이해를 돕고, 지방자치의 바람직한 발전방향을 제시하려는 것이 취지이다. 지방자치를 부활시키던 때의 초심으로 돌아가서, 과거와 현재 그리고 미래를 다시 살펴 새로운 20년을 준비하려 한다.

전국시장·군수·구청장협의회와 월간조선이 공동으로 기획한 이 책은, ‘200문 200답’ 형식으로 지방자치의 근본 문제부터 정당참여의 문제, 지방자치와 헌법개정에 이르기까지 지역주민이 궁금해할 사항들을 질문으로 제시하고, 그에 대해 가장 합리적이고 현실적인 답안을 제시하고 있다.

모든 질문과 대답은, 우리는 어디에서 왔으며 지금은 어디에 있고 어디로 가야 하는지의 관점에서 답하고 있다. 지금 우리가 어디에 있는지 알려면 과거와 현재를 비교하고, 우리가 부러워하는 나라와 비교해 보고, 우리가 기대한 모습과 현실을 비교해볼 필요가 있다. 지방자치 20년을 평가하는 사람 중에는 우리의 ‘과거’조차 잊어버린 사람이 적지 않다. 1995년 이전의 20년 동안 함평, 순천, 완주의 관선(官選) 단체장을 지낸 이는 각각 15명, 14명, 18명이었다. 그러나 1995년 이후 현재까지의 민선 단체장은 각각 3명, 4명, 4명에 불과하다. 관선 시절 종이 한 장으로 임명해 1년 남짓 머물다가 떠나는 관선 단체장이 장기 계획을 세우거나 지역 고유의 정책을 강구하기에는 애초에 불가능했다. 지시, 명령, 통첩, 훈령 그리고 시달이 전부였다.

이제는 지방이 스스로 자신의 운명을 책임져야 하는 시대가 됐다. 지역공동체가 자율을 기반으로 각자의 책임을 완수할 때 지방자치의 가치는 실현된다. 이 책은 지방자치에 임하는 지방의 자세를 새롭게 정립하려는 의지의 하나로 기획된 것이기도 하다.

▣ 작가 소개

강문희 한국방송통신대 행정학과 교수
제1부 14장 지역갈등

강신겸 전남대 문화전문대학원 교수
제1부 11장 지역문화와 축제 그리고 관광

강영선 전국시장·군수·구청장협의회 사무처장
기획 및 진행

강재호 부산대 행정학과 교수
제1부 8장 지방선거와 정당참여

강형기 충북대 행정학과 교수
총괄기획 및 서문 국민행복을 위한 지방자치

권영주 서울시립대 행정학과 교수
제2부 12장 일본 지방자치, 왜 무소속인가

김안제 서울대 명예교수
제2부 3장 국가발전과 지방자치

김영래 아주대 명예교수
제1부 18장 시민사회와 지방자치

김현호 한국지방행정연구원 연구기획실장
제1부 19장 지방자치 성공·실패 사례

남유진 구미시장
제3부 10장 체질강화로 새롭게 변화하는 구미공단

노융희 서울대 명예교수
제2부 1장 지방자치와 대한민국의 미래

류종수 글로벌 지속적개발 네트워크 공동대표
제2부 14장 도시의 글로벌 경쟁력 만들기

모성은 한국지역경제연구원 원장
제1부 12장 지역경제와 지역경쟁력

박길성 자치경영컨설팅 이사장
기획 및 진행

박선규 영월군수
제3부 4장 박물관 고을로 다시 태어난 영월

박우섭... 인천광역시 남구청장
제3부 5장 인천의 문화 중심 ‘남구’

배정환 한서대 행정학과 교수
진행 및 제2부 8장 지방자치와 로컬 거버넌스

백승구 월간조선 기자
총괄기획 및 제1부 17장 지방공무원의 교육훈련

소진광 가천대 행정학과 교수·대외부총장
제2부 7장 지역발전과 지방자치

손희준 청주대 행정학과 교수
제1부 7장 지방자치재정 개념, 중앙재정과 지방재정 간 관계

신원득 경기연구원 자치의정부장
제2부 10장 아름답고 행복한 조례

안성호 대전대 행정학과 교수
제1부 5장 자치구역과 자치계층

양대웅 도시미래연구소 소장·전 서울 구로구청장
제3부 3장 구로공단을 ‘디지털 구로’로

양영철 제주대 행정학과 교수
제1부 10장 자치경찰제

엄태영 전 제천시장
제3부 7장 중부 내륙에 부는 변화의 核, 제천

원구환 한남대 행정학과 교수
제1부 16장 지방공기업

이기우 인하대 법학전문대학원 교수
제2부 5장 지방자치 정상화를 위한 헌법개정

이민규 충북대 행정학과 교수
제1부 13장 지역공동체

이상범 전국시장·군수·구청장협의회 선임전문위원
기획 및 진행

이석형 산림조합중앙회 회장·전 함평군수
제3부 2장 역발상과 창조정신의 결정체 함평 나비축제

이시원 경상대 행정학과 교수
제1부 3장 자치조직권과 자치행정권

이완섭 서산시장
제3부 11장 해 뜨는 도시, 서산

이종일 거창국제연극제집행위원장
제3부 9장 고정관념을 깬 거창 국제연극제

이주희 레인보우영동연수원 원장
제1부 2장 주민의 법적 지위·권리·의무, 주민에 의한 통제

정갑철 전 화천군수
제3부 8장 겨울축제의 대명사, 화천 산천어축제

정세욱 명지대 명예교수
제1부 9장 교육자치와 지역인재 육성
제2부 2장 바람직한 시장·군수론

조성규 전북대 법학전문대학원 교수
제1부 4장 자치입법권과 의회

조충훈 전국시장·군수·구청장협의회 대표회장·순천시장
제3부 1장 문화·생태 자원으로 지역발전 이룬 순천

최덕림 순천시 도시건설국장
제2부 9장 지방공무원의 자세

최명희 강릉시장
제3부 6장 커피 향으로 가득한 문화도시 강릉

최봉기 계명대 석좌교수
제2부 4장 지방의원의 역할과 개혁방향

최영출 충북대 행정학과 교수
제1부 15장 도시행정과 도시화

최준화 사진작가
사진자료 총괄

최창호 건국대 명예교수
제1부 1장 지방자치의 의미와 발전방향

하혜수 한국지방행정연구원 원장·경북대 행정학부 교수
제2부 6장 지방자치 선진국으로 가는 길

한상우 한양대 공공정책대학원교수·지방자치연구소장
제2부 13장 비교지방자치론

허훈 대진대 행정학과 교수
제1부 6장 자치사무, 지방분권, 중앙과 지방 간 관계

황아란 부산대 공공정책학부 교수
제2부 11장 선거결과로 본 지방자치 20년 펼처보기

▣ 주요 목차

국민행복을 위한 지방자치
사진으로 보는 지방자치
편집후기
집필진 소개

제1부 자치를 말하다
1장_ 지방자치의 의미와 발전방향
2장_ 주민의 법적 지위·권리·의무, 주민에 의한 통제
3장_ 자치조직권과 자치행정권
4장_ 자치입법권과 의회
5장_ 자치구역과 자치계층
6장_ 자치사무, 지방분권, 중앙과 지방 간 관계
7장_ 지방자치재정 개념, 중앙재정과 지방재정 간 관계
8장_ 지방선거와 정당참여
9장_ 교육자치와 지역인재 육성
10장_ 자치경찰제
11장_ 지역문화와 축제 그리고 관광
12장_ 지역경제와 지역경쟁력
13장_ 지역공동체
14장_ 지역갈등
15장_ 도시행정과 도시화
16장_ 지방공기업
17장_ 지방공무원의 교육훈련
18장_ 시민사회와 지방자치
19장_ 지방자치 성공·실패 사례

제2부 지방자치 발전방향
1장_ 지방자치와 대한민국의 미래
2장_ 바람직한 시장·군수론
3장_ 국가발전과 지방자치
4장_ 지방의원의 역할과 개혁방향
5장_ 지방자치 정상화를 위한 헌법개정
6장_ 지방자치 선진국으로 가는 길
7장_ 지역발전과 지방자치
8장_ 지방자치와 로컬 거버넌스
9장_ 지방공무원의 자세
10장_ 아름답고 행복한 조례
11장_ 선거결과로 본 지방자치 20년
12장_ 일본 지방자치, 왜 무소속인가
13장_ 비교지방자치론
14장_ 도시의 글로벌 경쟁력 만들기

제3부 자치단체장이 말하는 지방경영
1장_ 문화·생태 자원으로 지역발전 이룬 순천
2장_ 역발상과 창조정신의 결정체 함평 나비축제
3장_ 구로공단을 ‘디지털 구로’로
4장_ 박물관 고을로 다시 태어난 영월, 100년 후를 준비하다
5장_ 인천의 문화 중심 ‘남구’, 대동 세상을 꿈꾸다
6장_ 커피 향으로 가득한 문화도시 강릉
7장_ 중부 내륙에 부는 변화의 核, 제천
8장_ 겨울축제의 대명사, 화천 산천어축제
9장_ 고정관념을 깬 거창 국제연극제
10장_ 체질강화로 새롭게 변화하는 구미공단
11장_ 해 뜨는 도시, 서산

제4부 지방자치의 어제 오늘 내일
1장_ 민선 지방자치 부활 20년 기념 특별좌담회
2장_ 지방자치 名文
3장_ 지방자치 유관기관
4장_ 민선 1~6기 광역·기초 자치단체장 현황