대통령의 발견 - 나쁜 대통령 좋은 대통령 -
책 소개
촛불혁명 1주년
시민은 아직 혁명중
우리는 성공대통령을 만들 수 있을까?
그 조건을 본격적으로 탐색한 대통령학 분석·보고서
촛불시민혁명 1주년을 맞아 대통령에 대한 새로운 인식 전환과 성공적 대통령의 조건을 모색한 신간 『대통령의 발견: 좋은 대통령 나쁜 대통령』(THE PLAN 참생각품은숲)이 18일 출간됐다. 지난해 박근혜 탄핵에 이어 대통령을 교체하고, 이를 바탕으로 우리 사회 재편을 시도하고 있는 가운데, 그간의 과제를 점검하고 촛불혁명 성공을 위한 조건을 탐색한 책이다.
헌정 사상 완전히 새로운 실험이 진행되고 있음에도 이에 대한 본격적 담론이 아직 형성되지 못하고 있는 가운데 이 책이 새로운 시민적 담론을 만들어 낼 것으로 기대된다. 지금의 과정을 점검하고 과제를 찾아 촛불혁명이 성공하기 위한 전망을 찾아야 시점임에도 시민들은 과거의 과정을 회고하는데 머물러 있으며, 지식인들은 담론을 본격적으로 만들어 가는데 큰 관심이 없는 것이 현실이다. 이런 시점에 촛불혁명의 성공과 성공적 대통령의 조건을 둘러싼 논의는 새로운 시민적 담론을 형성할 것으로 보인다.
이 책은 전문연구자들의 연구 성과를 바탕으로 민주화 이후 6명의 대통령을 분석하면서 시민들에게 새로운 대통령상을 제시하고 있다. 전직 학술전문기자였던 필자가 정치학·행정학·외교정치·대통령학 등 각 분야의 전문가들과 진행했던 몇 년간의 세미나를 바탕으로 집필했다. 그간 대통령에 대한 연구가 미국에 비해 매우 빈곤했던 것이 현실이다. 권위주의 시대를 거치면서 대통령에 대한 연구는 일종의 ‘금기의 영역’이었으며, 민주화 이후에도 분석틀이 지역주의나 음모론 이상을 넘어서지 못했다. 이 책은 바로 지역주의와 음모론을 넘어 대통령에 대한 민주적 인식과 연구를 본격화하고 있다.
그렇다고 결코 어려운 이론서가 아니다. 오히려 필자의 전문기자 경험을 살려 민주화 이후 6명의 대통령들의 사례를 풍부하게 다루면서 시민들이 쉽게 읽을 수 있도록 대중서로 집필한 것이 큰 장점이다.
이 책의 출발은 대통령 실패에 대한 진단에서 시작한다. 지금까지 대통령은 실패해왔고, 그 원인은 다름 아닌 ‘제왕적 대통령제’ 때문이라 주장에 대해 저자는 근본적 의문을 제기한다. 특히 박근혜의 실패가 한국 대통령제의 실패라는 주장에 대해 전면적 반론을 전개한다. 박근혜의 실패는 불법·범법 행위의 결과이며, 박근혜의 무능과 부도덕, 그리고 권위주의 리더십의 실패일 뿐이라는 인식이다.
따라서 저자는 박근혜의 실패를 제도의 실패가 아니라 행위자의 실패로 규정, 대안도 당연히 제도를 바꾸는 개헌이 아니라 행위자의 측면인 리더십을 재편하는 데 주목하고 있다. 권력의 분산과 견제를 기본 원리로 하는 오늘날, 대통령에게 과거와 같은 권위주의적이고 제왕적 대통령의 권한 행사는 더 이상 유의미하지 않다. 대통령에게 오로지 요구되는 것은 ‘대화와 타협’을 통해 다양한 정치적 행위자들을 설득하는 리더십이라고 강조한다.
사회적 양극화, 신냉전체제를 넘어서는 것과 함께, 정치·검찰·재벌·언론 등 수많은 개혁의 과제들이 제출되어 있는 상황에서 저자는 문재인 정부가 이중적인 과제를 안고 출범했다고 보고 있다. 과거 권위주의 리더십과 결별하는 새로운 형태의 민주적 리더십을 구축하는 것을 넘어, 동시에 과거를 청산하고 우리 사회를 근본적으로 재편·개혁해야 한다는 과거에 경험하지 못했던 새로운 유형의 과제가 부여되어 있다는 것이다.
이를 위해서는 저자는 시민들의 인식과 참여 방식에도 변화가 필요하다고 말한다. 지역주의 시대의 정치지형에 의존하는 맹목적 지지나 반대가 아니라, ‘깨어있는 시민’으로 참여할 때에만 성공적인 대통령을 만들 수 있다고 주장한다. 권위주의에서 민주적 리더십으로 교체되고 있는 가운데 약화되고 있는 ‘권위’를 시민의 ‘참여’로 대체해야 한다는 것이다.
그러기 위해 무엇보다 대통령에 대해 제대로 알아야 한다고 저자는 주장한다. 이 정책 결정 과정에서 고려해야 할 사항은 물론, 그 과정에서 대통령이 직면하게 되는 원칙들의 충돌과 딜레마, 그리고 이를 해결하기 위해 대통령이 사용할 수 있는 정치적 수단들을 제대로 이해할 수 있어야 한다는 것이다.
저자는 '대통령에게 집중된 권력을 의회에 넘겨주자'는 개헌에 대해서도 반대한다. 반대로 저자는 오히려 국회의 재편을 제시한다. 박근혜 탄핵을 계기로 대통령의 불법과 실정에 대해 언제든지 시민적 통제가 가능하다는 경험을 한 시민들이, 이제는 의회와 정당에 대해서도 시민적·민주적 통제가 가능토록 해야 한다고 생각하게 되었다고 설명한다.
이런 맥락에서 저자는 향후 개헌 논의는 기존의 정당 정치 세력의 권력 구조를 개편하기 위한 개헌이냐, 아니면 정당에 대한 시민적인 통제를 강화하려는, 그래서 궁극적으로 정치 세력의 교체를 추구하기 위한 개헌이냐를 놓고 치열한 논쟁과 경쟁이 이뤄질 것으로 예상한다.
한편 이 책은 저자 개인의 경험 뿐만 아니라 노무현 전 대통령, 문재인 전 비서실장과의 일화들도 곳곳에 녹아내어 읽는 재미를 더한다. 국가정보원의 댓글 개입을 차단한 이야기, 이명박 인수위 시절 ‘영혼 없는 공무원’이란 말이 회자된 이유, ‘2007년 북한 인권결의안 기권 결정 논란’ 등. 과거 학술전문기자 겸 논설위원 출신답게 일반 대중들도 쉽게 이해할 수 있도록 ‘대통령’에 대해 설명하고 있다.
1. 헌정 사상 완전히 새로운 경험
지금 우리 정치는 헌정 사상 근본적으로 새로운 경험을 하고 있다. 짧은 시간 안에 시민 참여 정치가 평화적인 방식으로 대통령의 교체를 이뤄 낸 데 이어, 새로운 유형의 대통령 리더십을 구축해 나가고 있다. 지금 우리는 정치적 급변 과정을 거치면서 과거와는 완전히 다른 새로운 실험을 해 나가고 있다. 지지 여부를 떠나 우리의 정치와 사회의 지속 가능한 발전을 위해서라도 문재인 정부의 성공은 매우 긴요하다. 문재인 정부가 성공하기 위해 많은 조건들이 충족되어야 한다.
지금 문재인 정부는 이중적인 과제를 안고 출범했다고 볼 수 있다. 과거 권위주의 리더십과 결별하는 새로운 형태의 민주적 리더십을 구축하는 것을 넘어, 동시에 과거를 청산하고 우리 사회를 근본적으로 재편·개혁해야 한다는 과거에 경험하지 못했던 새로운 유형의 과제가 부여되어 있다. 나아가 우리는 대통령에 대해 과거와 다른 내용의 고민들을 요구받고 있다. 과거처럼 단순히 좋은 대통령을 뽑기만 하면 시민적 책무가 마무리되는 것이 아니라, 지금까지 대통령에 대해 당연한 것으로 생각해 왔던 수많은 가정(假定)들과 인식들에 대해 새로운 질문들이 던져져 있다.
2. 촛불 이후 던져진 질문들
[박근혜의 실패가 제도의 실패인가?]
박근혜 탄핵 이후 가장 먼저 등장한 질문은 실패의 원인에 대한 것이었다. 정치, 언론, 지식사회에서 가장 먼저 등장한 원인은 대통령 제도의 실패였다. 이들은 박근혜의 실패가 다름 아닌 한국 대통령제의 실패이며, 따라서 개헌과 같은 제도 개편을 통해 반복되는 실패를 극복해야 한다고 주장한다.
이 책은 이 주장에 대해 근본적인 의문을 제기한다. 과연 박근혜의 실패는 박근혜 개인의 실패인가, 아니면 대통령 제도의 실패인가? 과연 박근혜 개인의 실패마저 대통령 제도의 실패 탓으로 돌릴 수 있는가? 이에 대한 이 책의 대답은 분명하다. 이 책은 박근혜의 실패는 불법, 범법 행위의 결과이며, 박근혜의 무능과 부도덕, 그리고 권위주의 리더십의 실패일 뿐이라는 인식에서 출발한다.
박근혜의 실패를 한국 대통령 제도에서 찾고자 할 경우, 주로 한국의 ‘제왕적 대통령’ 때문이라고 설명한다. 하지만 자세히 살펴보면, ‘제왕적 대통령’은 다름 아닌 검찰과 국정원 등을 동원한 불법적인 공안 정치에 불과한 것임을 알 수 있다. 블랙리스트를 만들어 문화인들을 차별, 탄압하거나 관제 데모를 조직하는 것 또한 대통령에게 허용되어 있지 않은 불법적, 권력남용 행위일 뿐이다. 박근혜의 실패는 헌법과 법률 위반의 결과일 뿐 그것마저 제도의 실패로 몰고 가는 것은 자신들의 정치적 책임을 회피하기 위한 의도적인 범주 착오라 할 수 있다.
백보 양보해 비록 그것이 범법 행위는 아니라 하더라도 박근혜는 오늘날과 같은 민주주의 사회에서 더이상 유효하지 않은 리더십을 보여주었다. 박근혜가 위임권을 전횡해 자의적으로 권력을 사용한 것도 대통령제의 탓으로만 돌릴 수는 없다. 박근혜의 실정과 무능, 부도덕마저 대통령제의 책임으로 돌린다면 그것이야말로 그들의 책임을 은폐하기 위한 전략일 뿐이다.
같은 대통령제라 하더라도 이명박, 박근혜 정부와 노무현, 문재인 정부가 다른 것처럼 리더십의 성격에 따라 대통령제의 성격은 근본적으로 다른 모습으로 나타났다. 요컨대 박근혜 리더십의 실패를 대통령 모두의 실패로 일반화하거나 제도에서 그 이유를 찾을 수는 없다는 것이다.
[여전히 대통령제는 유효한가?]
그렇다면 대통령제는 여전히 유효한가? 많은 정치학자들과 언론들은 대통령의 실패가 대통령의 ‘제왕적’ 권한 때문인 만큼, 대통령의 권한을 축소하고 그것을 국회에 넘겨주는 개헌이 필요하다고 강조한다. 즉, 개헌의 핵심은 대통령에게 집중된 권력을 의회에 넘겨주자는 것으로 요약할 수 있다.
그러나 1987년 민주화 이후의 체제(1987년 체제)에서 대통령은 ‘견제와 균형’의 제도 위에서 자신의 권한을 사용하도록 설계되어 있다. 이런 맥락에서 보면, ‘제왕적 대통령’은 법적으로 주어진 권한을 넘어 자신의 권력을 사용한다는 점에서 권력을 행사하는 방법의 문제일 뿐, 제도의 문제라 할 수는 없다. 대통령 권한 집중은 의회와 정당도 그 책임으로부터 자유로울 수 없다. 대통령을 유권자들에게 추천하고 선거를 통해 권력을 부여하는 주체가 다름 아닌 정당과 의회이다. 의회와 정당은 선출된 대통령이 자신의 권한을 합법적인 절차와 방식으로 사용하도록 견제해야 할 책무가 주어져 있다. 그럼에도 불구하고 대통령제 아래서 대통령에게 권력이 일정 부분 집중되는 것은 불가피하다. 20세기 여러 형태의 전쟁과 위기를 거치면서 행정국가화 현상이 가속화되었기 때문이다.
이런 점을 인정하면 좀 더 본질적인 질문을 던지지 않을 수 없다. ‘대통령의 권력을 국회에 넘겨주면 한국 정치의 문제는 해결되는 것일까’가 그것이다. 시민들은 지금의 지역주의, 냉전주의에 의존하고 있는 정당 체제에 대해 근본적인 회의를 갖고 있다. 우리 사회의 문제를 해결하기는커녕, 대통령제보다 훨씬 심각한 문제를 야기할 것이라고 생각하고 있다.
뿐만 아니라 시민들은 국회나 정당과 달리 대통령에 대해 특별한 정치적 참여와 소통에 대한 기대를 갖고 있다. 대통령학의 권위자 리처드 E. 뉴스타트는 『대통령의 권력』에서 ‘국회의원을 뽑는 유권자와 대통령을 뽑는 유권자가 다르다’라고 규정하고 있다. 시민들은 대통령을 통해 지역주의와 냉전주의, 그리고 기득권 네트워크에 포획되어 있는 의회나 정당에서 기대할 수 없는 새로운 전망을 찾고자 한다. 우리 국가 전체의 전략을 담아내는 국가적 의제(내셔널 어젠다)를 생산하고 유통하는 과정에서 의회나 정당에서 경험할 수 없는 정치적인 참여 공간이 형성하기를 기대한다.
[시대의 재편과 대안적 리더십의 부조화?]
박근혜의 리더십은 탈법, 불법적인 권위주의 리더십으로 규정할 수 있다. 동시에 그의 리더십은 무능하고 부도덕하면서도 상대를 악마화하고 증오를 끌어모아 권위(력)을 구축하려 했다. 사회에 대한 인식 수준은 천박했으며, 한 공동체의 유지·발전에 꼭 필요한 정의에 대한 관념은 부재했다.
문제는 박근혜의 실패를 넘어 우리가 구축해야 할 대안적 리더십은 무엇인가이다. ‘1987년 체제’가 민주적 체제인만큼, 기본적으로 대통령 권력은 민주적 방식으로 구축되고 또 사용되어야 할 것이다. 런 조건에서 대통령이 자신의 어젠다를 실현하고 권한을 확장하기 위해 무엇보다 필요한 것은 ‘대화와 타협’의 리더십이라 할 수 있다. 권력의 분산과 견제를 기본 원리로 하는 오늘날, 대통령에게 과거와 같은 권위주의적이고 제왕적 대통령의 권한 행사는 더 이상 유의미하지 않다.
좀 더 일반적으로 규정한다면 한국 대통령들의 반복되는 위기와 정치적 문제는 다름 아닌 민주적 리더십의 부재가 야기한 결과라 할 수 있다. 따라서 지금 우리에게 요구되는 것은 제도 개혁, 즉 개헌이 아니라 리더십을 재편하는 일이라 할 수 있다. 문제는 지금 강력한 개혁이 여전히 요구받고 있다는 점이다. 우리 사회는 사실상 체제 전환에 버금가는 재편이 요구되고 있다.
세계적인 수준에서 진행된 경제적 불평등과 사회적 양극화가 지속적인 발전은커녕 새로운 위기와 갈등만을 불러왔다. 이런 상황은 우리라고 해서 예외가 아니어서 경제적 불평등과 사회적 양극화가 우리 사회 공동체의 존립을 위협하고 있다. 뿐만 아니다. 동북아 지역의 신(新)냉전 체제가 강화되면서 한반도의 평화가 심각하게 위협받고 있다. 정치(정당) 개혁은 물론, 검찰·재벌·언론 등 수많은 개혁의 과제들이 제출되어 있다. 세계적인 수준에서 심화되고 있는 불평등을 극복할 수 있는 대안은 물론, 그것을 이끌어 갈 정치적 리더십의 빈곤이 유럽의 극우나 미국의 극단주의 정리로 나타나고 있다.
지금까지는 상식적으로 ‘강력한 개혁’을 위해 ‘강력한 리더십’이 필요하고, 그 ‘강력한 리더십’은 바로 권위주의적 성격을 지닐 수밖에 없을 것으로 생각해왔다. 리더십에 대한 이런 인식에서는 사회적 문제 상황이 심각해질수록 강력한 리더십을 요구하는 시민들의 요구는 자칫 극단주의나 극우 정치를 불러올 수도 있다. 하지만 극우나 극단주의 정치가 가져올 위험성과 비극적 결과를 예상하는 것은 결코 어렵지 않다.
이 책은 새로운 리더십을 구축하는 데 무엇보다 중요한 것이 리더십에 대한 인식의 변화라고 강조한다. 광화문 촛불로 대통령 교체를 이뤄 낸 지금 민주적 리더십을 구축하는 새로운 실험을 해야 하는 시점에 이르렀다. 문재인 정부에게는 ‘대화와 타협’의 리더십으로도 강력한 개혁과 재편을 추진할 수 있음을 보여주는 과제가 주어져 있다.
[촛불의 완성을 위해: 대통령에서 의회의 재편으로?]
우리는 이번 탄핵을 통해 또 다른 중요한 경험을 얻게 되었다. 그것은 다름 아닌 대통령의 불법과 실정에 대해 언제든지 시민적 통제가 가능하다는 경험이다. 그렇다면 또 다른 권력 기관인 의회와 정당은 어떠한가? 대통령과 마찬가지로 의회와 정당에 대해서도 시민들의 직접적 통제는 가능한가? 대통령 탄핵과 교체 과정에 직접 참여했던 광화문 촛불들은 당연히 이런 질문에 이를 수밖에 없다. 앞으로 예상되는 개헌 논의에서 기존의 정당과 의회가 권력 구조 개편을 주요한 의제로 만들어 나갈 것으로 예상하는 것은 어렵지 않다. 권력 구조 개편에 대한 논의는 당연히 기존 정치 세력의 기득권을 강화해 주는 방향으로 전개될 가능성이 높다. 하지만 촛불 시민들의 관점에서는 의회와 정당에 대한 시민적 통제가 가능한 방법을 찾는 것이 무엇보다 현안이 아닐 수 없다.
결국 개헌 국면에서 두 가지 의제가 치열하게 경쟁하고 투쟁하게 될 것으로 보인다. 기존의 정당 정치 세력의 권력 구조를 개편하기 위한 개헌이냐, 아니면 정당에 대한 시민적인 통제를 강화하려는, 그래서 궁극적으로 정치 세력의 교체를 추구하기 위한 개헌이냐를 놓고 치열한 논쟁과 경쟁이 이뤄질 것으로 예상된다. 문제는 의회와 정당 정치에 대한 시민적 통제를 시민들이 얼마나 절박하게 느끼고 있느냐이다. 대통령 교체(탄핵과 선출)를 통해 보여준 것처럼, ‘의회와 정당에 대한 시민적 통제’를 의미있는 의제로 만들어갈 것인지는 시민들이 이를 얼마나 중요한 정치적 과제로 설정하고 자신들의 의사를 효과적으로 결집하느냐에 따라 결정될 것이다.
기존의 정치 세력과 언론 등이 이를 어떤 방식으로든 가로막고 나설 것으로 예상된다. 이들이 가장 손쉽게 사용할 수 있는 것은 다름 아닌 ‘순수한 시민’이라는 도덕적 프레임일 것이다. 자신의 사회적·시민적 권리를 주장하거나, 광화문 광장에 모여 자신의 의사를 외치는 최소한의 정치적 저항까지는 정당성을 부여하지만, 그 이상 현실 정치에 직접 참여하거나 개입하려는 것에 대해 도덕적으로나 정치적으로 순수하지 못하다는 비판적 프레임을 들고 나올 것이다. 이런 프레임이 작동하게 된 것이 비단 기존 정치 세력이나 언론의 탓이라고만 할 수는 없다. 이런 프레임에 스스로 안주하고 자신을 가둬 버리는 시민들 자신도 그 책임으로부터 자유롭지 못하다.
3. 성공적인 대통령을 위한 시민적 조건
이 책은 크게 4부로 나뉘어져 있고, 각 부의 목차와 내용은 이런 질문들과는 독립적으로 구성되어 있다. 그리고 그 각 부에 속해 있는 각 장들은 독립적인 글들로 병렬적으로 나열되어 있다.
1부는 대통령에 대한 ‘메시아 담론’과 ‘제왕적 담론’의 사회적 맥락과 의미를 분석하면서 시작했다. 그리고 대통령의 법적 권한을 분석하면서 대통령의 권력 집중이 어떻게 이뤄지고 있는지, 그리고 ‘제왕적 대통령’의 의미가 무엇인지 설명했다. 이어 ‘제왕적 대통령’이라는 이유로 대통령의 권력을 의회에 넘겨주자는 개헌론들이 과연 정당한지를 묻고, 그럼에도 불구하고 대통령제가 가진 고유한 정치적 공간의 의미를 살펴보고 있다.
2부는 대통령 권력 행사를 위협하는 위기의 요인들을 살펴보면서 실제로 대통령 권한은 매우 제한적임을 설명하고자 했다. 관료들의 이익 집단화 현상, 정보의 과잉과 편향, 5년에 갇힌 짧은 임기, 대결과 분열의 프레임, 시장 권력의 성장 등이 실제로 대통령 권력을 어떻게 어떤 방식으로 제약하고 있는지 살펴보았다.
3부는 대통령이 자신의 권한을 행사할 때 직면할 수밖에 없는 원칙의 충돌과 딜레마를 소개했다. 대통령이 의사를 결정하는 과정에서 서로 다른 원칙들이 항상 충돌하기 마련이며, 대통령은 이 두 가지 원칙 사이에서 무엇을 선택할 것인지 결정해야 한다. 정파적인 지지와 보편적인 지지, 인적 통치와 시스템 통치, 역사적인 평가와 정치적인 지지, 위임할 것과 주도할 것, 대중의 지지와 엘리트의 평가, 도덕적 평가와 구체적인 권력 등이 여기에 해당한다. 물론 여기에서 어느 하나의 원칙이 더 우월하다고 주장하지 않는다. 단 서로 상충하는 두 가지 원칙이 나름대로 지니고 있는 정당성과 위험 요인을 동시에 소개했다.
4부는 ‘1987년 체제’ 아래서 대통령에게 부여된 ‘재편’의 과제를 소개하고 ‘1987년 체제’를 거쳐 간 6명의 대통령들이 이 과제를 얼마나 잘 수행했는지를 평가하고자 했다. 아울러 현재 요구되고 있는, 과거와 다른 민주적인 리더십을 구축하기 위한 조건을 살펴보았다. 새로운 리더십에 걸맞은 시민적인 참여 조건과 엘리트의 충원은 제대로 이뤄지고 있는지, 새로운 리더십의 구축과 함께 필수적으로 검토되고 제시되어야 하는 어젠다는 무엇인지, 어떤 정치적·도덕적 이상을 제시할 수 있는지 등에 대해 묻고있다.
이 책의 궁극적 목표는 결국 대통령 성공이다. 이제 더 이상 대통령의 실패를 반복하지 않기 위해서는 새로운 민주적 리더십 구축이 필수적으로 요청되고 있으며, 그와 같은 리더십을 구축하기 위해 무엇보다 중요한 것이 시민들의 소통과 참여이다. 오늘날과 같은 민주주의 사회, 나아가 쌍방향 소통으로 시민들의 정치적 참여가 일상화되어 있는 사회에서 시민들의 참여를 통하지 않고서는 새로운 형태의 민주적 리더십을 구축하는 것은 근본적으로 불가능하다.
핵심은 바로 시민들의 인식과 참여 방식의 변화이다. 새로운 리더십은 과거 권위주의 사회에서처럼 강제적인 방식의 동원이나 한 영웅의 출현으로 형성될 수 있는 것은 아니다. 민주주의 사회에서 새로운 리더십이 시민들과의 상호 작용 속에서 형성되는 것이라면, 새로운 대통령 리더십을 구축하고 대통령의 성공을 이끌어 내기 위해서는 시민들의 인식과 참여가 결정적인 중요성을 지닐 수밖에 없다. 이런 점을 고려하면 사실상 시민은 대통령의 일부나 마찬가지인 셈이다. 리더십 구성의 한 축을 구성하고 있는 시민들이 대통령에 대해 여전히 ‘영웅의 출현’을 기대하거나, ‘제왕적 대통령’ 인식을 갖고 있다면 새로운 리더십을 구축하는 것은 연목구어(緣木求魚)에 불과할 수 있다. 시민들이 계속 대통령에 대해 낡은 인식에 머물러 있다면 새로운 리더십은커녕, 과거와 같이 대통령의 실패를 또다시 반복하지 않을 수 없다.
이런 맥락에서 대통령의 성공을 위해 대통령직 수행에 대한 시민들의 폭넓은 이해가 필요하다. 대통령이 정책 결정 과정에서 고려해야 할 사항은 물론, 그 과정에서 대통령이 직면하게 되는 원칙들의 충돌과 딜레마, 그리고 이를 해결하기 위해 대통령이 사용할 수 있는 정치적 수단들을 제대로 이해할 수 있어야 한다. 또 대통령을 둘러싼 다양한 담론의 의미와 성공적인 리더십을 구축하기 위한 조건 등에 대해서도 논의해야 한다. 그럴 때에만 시민들은 올바른 방식으로 대통령을 견제·감시하는 것을 넘어 참여·소통할 수 있고 궁극적으로는 성공적인 대통령을 만들 수 있다. 새로운 리더십을 구축하고 우리 사회를 성공적으로 개혁·재편하기 위해, 나아가 성공적인 대통령을 만들기 위해 무엇보다 필요한 것이 대통령직에 대한 시민들의 올바른 이해라 할 수 있다. 대통령에 대한 올바른 이해 없이 시민들의 참여와 소통을 보장할 수 없으며 대통령을 제대로 견제·감시할 수도 없다. 시민들의 대통령에 대한 올바른 인식이야말로 대통령의 성공을 위한 첫째 조건이라 할 수 있다.
시민은 아직 혁명중
우리는 성공대통령을 만들 수 있을까?
그 조건을 본격적으로 탐색한 대통령학 분석·보고서
촛불시민혁명 1주년을 맞아 대통령에 대한 새로운 인식 전환과 성공적 대통령의 조건을 모색한 신간 『대통령의 발견: 좋은 대통령 나쁜 대통령』(THE PLAN 참생각품은숲)이 18일 출간됐다. 지난해 박근혜 탄핵에 이어 대통령을 교체하고, 이를 바탕으로 우리 사회 재편을 시도하고 있는 가운데, 그간의 과제를 점검하고 촛불혁명 성공을 위한 조건을 탐색한 책이다.
헌정 사상 완전히 새로운 실험이 진행되고 있음에도 이에 대한 본격적 담론이 아직 형성되지 못하고 있는 가운데 이 책이 새로운 시민적 담론을 만들어 낼 것으로 기대된다. 지금의 과정을 점검하고 과제를 찾아 촛불혁명이 성공하기 위한 전망을 찾아야 시점임에도 시민들은 과거의 과정을 회고하는데 머물러 있으며, 지식인들은 담론을 본격적으로 만들어 가는데 큰 관심이 없는 것이 현실이다. 이런 시점에 촛불혁명의 성공과 성공적 대통령의 조건을 둘러싼 논의는 새로운 시민적 담론을 형성할 것으로 보인다.
이 책은 전문연구자들의 연구 성과를 바탕으로 민주화 이후 6명의 대통령을 분석하면서 시민들에게 새로운 대통령상을 제시하고 있다. 전직 학술전문기자였던 필자가 정치학·행정학·외교정치·대통령학 등 각 분야의 전문가들과 진행했던 몇 년간의 세미나를 바탕으로 집필했다. 그간 대통령에 대한 연구가 미국에 비해 매우 빈곤했던 것이 현실이다. 권위주의 시대를 거치면서 대통령에 대한 연구는 일종의 ‘금기의 영역’이었으며, 민주화 이후에도 분석틀이 지역주의나 음모론 이상을 넘어서지 못했다. 이 책은 바로 지역주의와 음모론을 넘어 대통령에 대한 민주적 인식과 연구를 본격화하고 있다.
그렇다고 결코 어려운 이론서가 아니다. 오히려 필자의 전문기자 경험을 살려 민주화 이후 6명의 대통령들의 사례를 풍부하게 다루면서 시민들이 쉽게 읽을 수 있도록 대중서로 집필한 것이 큰 장점이다.
이 책의 출발은 대통령 실패에 대한 진단에서 시작한다. 지금까지 대통령은 실패해왔고, 그 원인은 다름 아닌 ‘제왕적 대통령제’ 때문이라 주장에 대해 저자는 근본적 의문을 제기한다. 특히 박근혜의 실패가 한국 대통령제의 실패라는 주장에 대해 전면적 반론을 전개한다. 박근혜의 실패는 불법·범법 행위의 결과이며, 박근혜의 무능과 부도덕, 그리고 권위주의 리더십의 실패일 뿐이라는 인식이다.
따라서 저자는 박근혜의 실패를 제도의 실패가 아니라 행위자의 실패로 규정, 대안도 당연히 제도를 바꾸는 개헌이 아니라 행위자의 측면인 리더십을 재편하는 데 주목하고 있다. 권력의 분산과 견제를 기본 원리로 하는 오늘날, 대통령에게 과거와 같은 권위주의적이고 제왕적 대통령의 권한 행사는 더 이상 유의미하지 않다. 대통령에게 오로지 요구되는 것은 ‘대화와 타협’을 통해 다양한 정치적 행위자들을 설득하는 리더십이라고 강조한다.
사회적 양극화, 신냉전체제를 넘어서는 것과 함께, 정치·검찰·재벌·언론 등 수많은 개혁의 과제들이 제출되어 있는 상황에서 저자는 문재인 정부가 이중적인 과제를 안고 출범했다고 보고 있다. 과거 권위주의 리더십과 결별하는 새로운 형태의 민주적 리더십을 구축하는 것을 넘어, 동시에 과거를 청산하고 우리 사회를 근본적으로 재편·개혁해야 한다는 과거에 경험하지 못했던 새로운 유형의 과제가 부여되어 있다는 것이다.
이를 위해서는 저자는 시민들의 인식과 참여 방식에도 변화가 필요하다고 말한다. 지역주의 시대의 정치지형에 의존하는 맹목적 지지나 반대가 아니라, ‘깨어있는 시민’으로 참여할 때에만 성공적인 대통령을 만들 수 있다고 주장한다. 권위주의에서 민주적 리더십으로 교체되고 있는 가운데 약화되고 있는 ‘권위’를 시민의 ‘참여’로 대체해야 한다는 것이다.
그러기 위해 무엇보다 대통령에 대해 제대로 알아야 한다고 저자는 주장한다. 이 정책 결정 과정에서 고려해야 할 사항은 물론, 그 과정에서 대통령이 직면하게 되는 원칙들의 충돌과 딜레마, 그리고 이를 해결하기 위해 대통령이 사용할 수 있는 정치적 수단들을 제대로 이해할 수 있어야 한다는 것이다.
저자는 '대통령에게 집중된 권력을 의회에 넘겨주자'는 개헌에 대해서도 반대한다. 반대로 저자는 오히려 국회의 재편을 제시한다. 박근혜 탄핵을 계기로 대통령의 불법과 실정에 대해 언제든지 시민적 통제가 가능하다는 경험을 한 시민들이, 이제는 의회와 정당에 대해서도 시민적·민주적 통제가 가능토록 해야 한다고 생각하게 되었다고 설명한다.
이런 맥락에서 저자는 향후 개헌 논의는 기존의 정당 정치 세력의 권력 구조를 개편하기 위한 개헌이냐, 아니면 정당에 대한 시민적인 통제를 강화하려는, 그래서 궁극적으로 정치 세력의 교체를 추구하기 위한 개헌이냐를 놓고 치열한 논쟁과 경쟁이 이뤄질 것으로 예상한다.
한편 이 책은 저자 개인의 경험 뿐만 아니라 노무현 전 대통령, 문재인 전 비서실장과의 일화들도 곳곳에 녹아내어 읽는 재미를 더한다. 국가정보원의 댓글 개입을 차단한 이야기, 이명박 인수위 시절 ‘영혼 없는 공무원’이란 말이 회자된 이유, ‘2007년 북한 인권결의안 기권 결정 논란’ 등. 과거 학술전문기자 겸 논설위원 출신답게 일반 대중들도 쉽게 이해할 수 있도록 ‘대통령’에 대해 설명하고 있다.
1. 헌정 사상 완전히 새로운 경험
지금 우리 정치는 헌정 사상 근본적으로 새로운 경험을 하고 있다. 짧은 시간 안에 시민 참여 정치가 평화적인 방식으로 대통령의 교체를 이뤄 낸 데 이어, 새로운 유형의 대통령 리더십을 구축해 나가고 있다. 지금 우리는 정치적 급변 과정을 거치면서 과거와는 완전히 다른 새로운 실험을 해 나가고 있다. 지지 여부를 떠나 우리의 정치와 사회의 지속 가능한 발전을 위해서라도 문재인 정부의 성공은 매우 긴요하다. 문재인 정부가 성공하기 위해 많은 조건들이 충족되어야 한다.
지금 문재인 정부는 이중적인 과제를 안고 출범했다고 볼 수 있다. 과거 권위주의 리더십과 결별하는 새로운 형태의 민주적 리더십을 구축하는 것을 넘어, 동시에 과거를 청산하고 우리 사회를 근본적으로 재편·개혁해야 한다는 과거에 경험하지 못했던 새로운 유형의 과제가 부여되어 있다. 나아가 우리는 대통령에 대해 과거와 다른 내용의 고민들을 요구받고 있다. 과거처럼 단순히 좋은 대통령을 뽑기만 하면 시민적 책무가 마무리되는 것이 아니라, 지금까지 대통령에 대해 당연한 것으로 생각해 왔던 수많은 가정(假定)들과 인식들에 대해 새로운 질문들이 던져져 있다.
2. 촛불 이후 던져진 질문들
[박근혜의 실패가 제도의 실패인가?]
박근혜 탄핵 이후 가장 먼저 등장한 질문은 실패의 원인에 대한 것이었다. 정치, 언론, 지식사회에서 가장 먼저 등장한 원인은 대통령 제도의 실패였다. 이들은 박근혜의 실패가 다름 아닌 한국 대통령제의 실패이며, 따라서 개헌과 같은 제도 개편을 통해 반복되는 실패를 극복해야 한다고 주장한다.
이 책은 이 주장에 대해 근본적인 의문을 제기한다. 과연 박근혜의 실패는 박근혜 개인의 실패인가, 아니면 대통령 제도의 실패인가? 과연 박근혜 개인의 실패마저 대통령 제도의 실패 탓으로 돌릴 수 있는가? 이에 대한 이 책의 대답은 분명하다. 이 책은 박근혜의 실패는 불법, 범법 행위의 결과이며, 박근혜의 무능과 부도덕, 그리고 권위주의 리더십의 실패일 뿐이라는 인식에서 출발한다.
박근혜의 실패를 한국 대통령 제도에서 찾고자 할 경우, 주로 한국의 ‘제왕적 대통령’ 때문이라고 설명한다. 하지만 자세히 살펴보면, ‘제왕적 대통령’은 다름 아닌 검찰과 국정원 등을 동원한 불법적인 공안 정치에 불과한 것임을 알 수 있다. 블랙리스트를 만들어 문화인들을 차별, 탄압하거나 관제 데모를 조직하는 것 또한 대통령에게 허용되어 있지 않은 불법적, 권력남용 행위일 뿐이다. 박근혜의 실패는 헌법과 법률 위반의 결과일 뿐 그것마저 제도의 실패로 몰고 가는 것은 자신들의 정치적 책임을 회피하기 위한 의도적인 범주 착오라 할 수 있다.
백보 양보해 비록 그것이 범법 행위는 아니라 하더라도 박근혜는 오늘날과 같은 민주주의 사회에서 더이상 유효하지 않은 리더십을 보여주었다. 박근혜가 위임권을 전횡해 자의적으로 권력을 사용한 것도 대통령제의 탓으로만 돌릴 수는 없다. 박근혜의 실정과 무능, 부도덕마저 대통령제의 책임으로 돌린다면 그것이야말로 그들의 책임을 은폐하기 위한 전략일 뿐이다.
같은 대통령제라 하더라도 이명박, 박근혜 정부와 노무현, 문재인 정부가 다른 것처럼 리더십의 성격에 따라 대통령제의 성격은 근본적으로 다른 모습으로 나타났다. 요컨대 박근혜 리더십의 실패를 대통령 모두의 실패로 일반화하거나 제도에서 그 이유를 찾을 수는 없다는 것이다.
[여전히 대통령제는 유효한가?]
그렇다면 대통령제는 여전히 유효한가? 많은 정치학자들과 언론들은 대통령의 실패가 대통령의 ‘제왕적’ 권한 때문인 만큼, 대통령의 권한을 축소하고 그것을 국회에 넘겨주는 개헌이 필요하다고 강조한다. 즉, 개헌의 핵심은 대통령에게 집중된 권력을 의회에 넘겨주자는 것으로 요약할 수 있다.
그러나 1987년 민주화 이후의 체제(1987년 체제)에서 대통령은 ‘견제와 균형’의 제도 위에서 자신의 권한을 사용하도록 설계되어 있다. 이런 맥락에서 보면, ‘제왕적 대통령’은 법적으로 주어진 권한을 넘어 자신의 권력을 사용한다는 점에서 권력을 행사하는 방법의 문제일 뿐, 제도의 문제라 할 수는 없다. 대통령 권한 집중은 의회와 정당도 그 책임으로부터 자유로울 수 없다. 대통령을 유권자들에게 추천하고 선거를 통해 권력을 부여하는 주체가 다름 아닌 정당과 의회이다. 의회와 정당은 선출된 대통령이 자신의 권한을 합법적인 절차와 방식으로 사용하도록 견제해야 할 책무가 주어져 있다. 그럼에도 불구하고 대통령제 아래서 대통령에게 권력이 일정 부분 집중되는 것은 불가피하다. 20세기 여러 형태의 전쟁과 위기를 거치면서 행정국가화 현상이 가속화되었기 때문이다.
이런 점을 인정하면 좀 더 본질적인 질문을 던지지 않을 수 없다. ‘대통령의 권력을 국회에 넘겨주면 한국 정치의 문제는 해결되는 것일까’가 그것이다. 시민들은 지금의 지역주의, 냉전주의에 의존하고 있는 정당 체제에 대해 근본적인 회의를 갖고 있다. 우리 사회의 문제를 해결하기는커녕, 대통령제보다 훨씬 심각한 문제를 야기할 것이라고 생각하고 있다.
뿐만 아니라 시민들은 국회나 정당과 달리 대통령에 대해 특별한 정치적 참여와 소통에 대한 기대를 갖고 있다. 대통령학의 권위자 리처드 E. 뉴스타트는 『대통령의 권력』에서 ‘국회의원을 뽑는 유권자와 대통령을 뽑는 유권자가 다르다’라고 규정하고 있다. 시민들은 대통령을 통해 지역주의와 냉전주의, 그리고 기득권 네트워크에 포획되어 있는 의회나 정당에서 기대할 수 없는 새로운 전망을 찾고자 한다. 우리 국가 전체의 전략을 담아내는 국가적 의제(내셔널 어젠다)를 생산하고 유통하는 과정에서 의회나 정당에서 경험할 수 없는 정치적인 참여 공간이 형성하기를 기대한다.
[시대의 재편과 대안적 리더십의 부조화?]
박근혜의 리더십은 탈법, 불법적인 권위주의 리더십으로 규정할 수 있다. 동시에 그의 리더십은 무능하고 부도덕하면서도 상대를 악마화하고 증오를 끌어모아 권위(력)을 구축하려 했다. 사회에 대한 인식 수준은 천박했으며, 한 공동체의 유지·발전에 꼭 필요한 정의에 대한 관념은 부재했다.
문제는 박근혜의 실패를 넘어 우리가 구축해야 할 대안적 리더십은 무엇인가이다. ‘1987년 체제’가 민주적 체제인만큼, 기본적으로 대통령 권력은 민주적 방식으로 구축되고 또 사용되어야 할 것이다. 런 조건에서 대통령이 자신의 어젠다를 실현하고 권한을 확장하기 위해 무엇보다 필요한 것은 ‘대화와 타협’의 리더십이라 할 수 있다. 권력의 분산과 견제를 기본 원리로 하는 오늘날, 대통령에게 과거와 같은 권위주의적이고 제왕적 대통령의 권한 행사는 더 이상 유의미하지 않다.
좀 더 일반적으로 규정한다면 한국 대통령들의 반복되는 위기와 정치적 문제는 다름 아닌 민주적 리더십의 부재가 야기한 결과라 할 수 있다. 따라서 지금 우리에게 요구되는 것은 제도 개혁, 즉 개헌이 아니라 리더십을 재편하는 일이라 할 수 있다. 문제는 지금 강력한 개혁이 여전히 요구받고 있다는 점이다. 우리 사회는 사실상 체제 전환에 버금가는 재편이 요구되고 있다.
세계적인 수준에서 진행된 경제적 불평등과 사회적 양극화가 지속적인 발전은커녕 새로운 위기와 갈등만을 불러왔다. 이런 상황은 우리라고 해서 예외가 아니어서 경제적 불평등과 사회적 양극화가 우리 사회 공동체의 존립을 위협하고 있다. 뿐만 아니다. 동북아 지역의 신(新)냉전 체제가 강화되면서 한반도의 평화가 심각하게 위협받고 있다. 정치(정당) 개혁은 물론, 검찰·재벌·언론 등 수많은 개혁의 과제들이 제출되어 있다. 세계적인 수준에서 심화되고 있는 불평등을 극복할 수 있는 대안은 물론, 그것을 이끌어 갈 정치적 리더십의 빈곤이 유럽의 극우나 미국의 극단주의 정리로 나타나고 있다.
지금까지는 상식적으로 ‘강력한 개혁’을 위해 ‘강력한 리더십’이 필요하고, 그 ‘강력한 리더십’은 바로 권위주의적 성격을 지닐 수밖에 없을 것으로 생각해왔다. 리더십에 대한 이런 인식에서는 사회적 문제 상황이 심각해질수록 강력한 리더십을 요구하는 시민들의 요구는 자칫 극단주의나 극우 정치를 불러올 수도 있다. 하지만 극우나 극단주의 정치가 가져올 위험성과 비극적 결과를 예상하는 것은 결코 어렵지 않다.
이 책은 새로운 리더십을 구축하는 데 무엇보다 중요한 것이 리더십에 대한 인식의 변화라고 강조한다. 광화문 촛불로 대통령 교체를 이뤄 낸 지금 민주적 리더십을 구축하는 새로운 실험을 해야 하는 시점에 이르렀다. 문재인 정부에게는 ‘대화와 타협’의 리더십으로도 강력한 개혁과 재편을 추진할 수 있음을 보여주는 과제가 주어져 있다.
[촛불의 완성을 위해: 대통령에서 의회의 재편으로?]
우리는 이번 탄핵을 통해 또 다른 중요한 경험을 얻게 되었다. 그것은 다름 아닌 대통령의 불법과 실정에 대해 언제든지 시민적 통제가 가능하다는 경험이다. 그렇다면 또 다른 권력 기관인 의회와 정당은 어떠한가? 대통령과 마찬가지로 의회와 정당에 대해서도 시민들의 직접적 통제는 가능한가? 대통령 탄핵과 교체 과정에 직접 참여했던 광화문 촛불들은 당연히 이런 질문에 이를 수밖에 없다. 앞으로 예상되는 개헌 논의에서 기존의 정당과 의회가 권력 구조 개편을 주요한 의제로 만들어 나갈 것으로 예상하는 것은 어렵지 않다. 권력 구조 개편에 대한 논의는 당연히 기존 정치 세력의 기득권을 강화해 주는 방향으로 전개될 가능성이 높다. 하지만 촛불 시민들의 관점에서는 의회와 정당에 대한 시민적 통제가 가능한 방법을 찾는 것이 무엇보다 현안이 아닐 수 없다.
결국 개헌 국면에서 두 가지 의제가 치열하게 경쟁하고 투쟁하게 될 것으로 보인다. 기존의 정당 정치 세력의 권력 구조를 개편하기 위한 개헌이냐, 아니면 정당에 대한 시민적인 통제를 강화하려는, 그래서 궁극적으로 정치 세력의 교체를 추구하기 위한 개헌이냐를 놓고 치열한 논쟁과 경쟁이 이뤄질 것으로 예상된다. 문제는 의회와 정당 정치에 대한 시민적 통제를 시민들이 얼마나 절박하게 느끼고 있느냐이다. 대통령 교체(탄핵과 선출)를 통해 보여준 것처럼, ‘의회와 정당에 대한 시민적 통제’를 의미있는 의제로 만들어갈 것인지는 시민들이 이를 얼마나 중요한 정치적 과제로 설정하고 자신들의 의사를 효과적으로 결집하느냐에 따라 결정될 것이다.
기존의 정치 세력과 언론 등이 이를 어떤 방식으로든 가로막고 나설 것으로 예상된다. 이들이 가장 손쉽게 사용할 수 있는 것은 다름 아닌 ‘순수한 시민’이라는 도덕적 프레임일 것이다. 자신의 사회적·시민적 권리를 주장하거나, 광화문 광장에 모여 자신의 의사를 외치는 최소한의 정치적 저항까지는 정당성을 부여하지만, 그 이상 현실 정치에 직접 참여하거나 개입하려는 것에 대해 도덕적으로나 정치적으로 순수하지 못하다는 비판적 프레임을 들고 나올 것이다. 이런 프레임이 작동하게 된 것이 비단 기존 정치 세력이나 언론의 탓이라고만 할 수는 없다. 이런 프레임에 스스로 안주하고 자신을 가둬 버리는 시민들 자신도 그 책임으로부터 자유롭지 못하다.
3. 성공적인 대통령을 위한 시민적 조건
이 책은 크게 4부로 나뉘어져 있고, 각 부의 목차와 내용은 이런 질문들과는 독립적으로 구성되어 있다. 그리고 그 각 부에 속해 있는 각 장들은 독립적인 글들로 병렬적으로 나열되어 있다.
1부는 대통령에 대한 ‘메시아 담론’과 ‘제왕적 담론’의 사회적 맥락과 의미를 분석하면서 시작했다. 그리고 대통령의 법적 권한을 분석하면서 대통령의 권력 집중이 어떻게 이뤄지고 있는지, 그리고 ‘제왕적 대통령’의 의미가 무엇인지 설명했다. 이어 ‘제왕적 대통령’이라는 이유로 대통령의 권력을 의회에 넘겨주자는 개헌론들이 과연 정당한지를 묻고, 그럼에도 불구하고 대통령제가 가진 고유한 정치적 공간의 의미를 살펴보고 있다.
2부는 대통령 권력 행사를 위협하는 위기의 요인들을 살펴보면서 실제로 대통령 권한은 매우 제한적임을 설명하고자 했다. 관료들의 이익 집단화 현상, 정보의 과잉과 편향, 5년에 갇힌 짧은 임기, 대결과 분열의 프레임, 시장 권력의 성장 등이 실제로 대통령 권력을 어떻게 어떤 방식으로 제약하고 있는지 살펴보았다.
3부는 대통령이 자신의 권한을 행사할 때 직면할 수밖에 없는 원칙의 충돌과 딜레마를 소개했다. 대통령이 의사를 결정하는 과정에서 서로 다른 원칙들이 항상 충돌하기 마련이며, 대통령은 이 두 가지 원칙 사이에서 무엇을 선택할 것인지 결정해야 한다. 정파적인 지지와 보편적인 지지, 인적 통치와 시스템 통치, 역사적인 평가와 정치적인 지지, 위임할 것과 주도할 것, 대중의 지지와 엘리트의 평가, 도덕적 평가와 구체적인 권력 등이 여기에 해당한다. 물론 여기에서 어느 하나의 원칙이 더 우월하다고 주장하지 않는다. 단 서로 상충하는 두 가지 원칙이 나름대로 지니고 있는 정당성과 위험 요인을 동시에 소개했다.
4부는 ‘1987년 체제’ 아래서 대통령에게 부여된 ‘재편’의 과제를 소개하고 ‘1987년 체제’를 거쳐 간 6명의 대통령들이 이 과제를 얼마나 잘 수행했는지를 평가하고자 했다. 아울러 현재 요구되고 있는, 과거와 다른 민주적인 리더십을 구축하기 위한 조건을 살펴보았다. 새로운 리더십에 걸맞은 시민적인 참여 조건과 엘리트의 충원은 제대로 이뤄지고 있는지, 새로운 리더십의 구축과 함께 필수적으로 검토되고 제시되어야 하는 어젠다는 무엇인지, 어떤 정치적·도덕적 이상을 제시할 수 있는지 등에 대해 묻고있다.
이 책의 궁극적 목표는 결국 대통령 성공이다. 이제 더 이상 대통령의 실패를 반복하지 않기 위해서는 새로운 민주적 리더십 구축이 필수적으로 요청되고 있으며, 그와 같은 리더십을 구축하기 위해 무엇보다 중요한 것이 시민들의 소통과 참여이다. 오늘날과 같은 민주주의 사회, 나아가 쌍방향 소통으로 시민들의 정치적 참여가 일상화되어 있는 사회에서 시민들의 참여를 통하지 않고서는 새로운 형태의 민주적 리더십을 구축하는 것은 근본적으로 불가능하다.
핵심은 바로 시민들의 인식과 참여 방식의 변화이다. 새로운 리더십은 과거 권위주의 사회에서처럼 강제적인 방식의 동원이나 한 영웅의 출현으로 형성될 수 있는 것은 아니다. 민주주의 사회에서 새로운 리더십이 시민들과의 상호 작용 속에서 형성되는 것이라면, 새로운 대통령 리더십을 구축하고 대통령의 성공을 이끌어 내기 위해서는 시민들의 인식과 참여가 결정적인 중요성을 지닐 수밖에 없다. 이런 점을 고려하면 사실상 시민은 대통령의 일부나 마찬가지인 셈이다. 리더십 구성의 한 축을 구성하고 있는 시민들이 대통령에 대해 여전히 ‘영웅의 출현’을 기대하거나, ‘제왕적 대통령’ 인식을 갖고 있다면 새로운 리더십을 구축하는 것은 연목구어(緣木求魚)에 불과할 수 있다. 시민들이 계속 대통령에 대해 낡은 인식에 머물러 있다면 새로운 리더십은커녕, 과거와 같이 대통령의 실패를 또다시 반복하지 않을 수 없다.
이런 맥락에서 대통령의 성공을 위해 대통령직 수행에 대한 시민들의 폭넓은 이해가 필요하다. 대통령이 정책 결정 과정에서 고려해야 할 사항은 물론, 그 과정에서 대통령이 직면하게 되는 원칙들의 충돌과 딜레마, 그리고 이를 해결하기 위해 대통령이 사용할 수 있는 정치적 수단들을 제대로 이해할 수 있어야 한다. 또 대통령을 둘러싼 다양한 담론의 의미와 성공적인 리더십을 구축하기 위한 조건 등에 대해서도 논의해야 한다. 그럴 때에만 시민들은 올바른 방식으로 대통령을 견제·감시하는 것을 넘어 참여·소통할 수 있고 궁극적으로는 성공적인 대통령을 만들 수 있다. 새로운 리더십을 구축하고 우리 사회를 성공적으로 개혁·재편하기 위해, 나아가 성공적인 대통령을 만들기 위해 무엇보다 필요한 것이 대통령직에 대한 시민들의 올바른 이해라 할 수 있다. 대통령에 대한 올바른 이해 없이 시민들의 참여와 소통을 보장할 수 없으며 대통령을 제대로 견제·감시할 수도 없다. 시민들의 대통령에 대한 올바른 인식이야말로 대통령의 성공을 위한 첫째 조건이라 할 수 있다.
작가 소개
저 : 김창호
1956년 경북 울진에서 태어나 서울 배문고등학교를 졸업했다. 서울대를 철학과를 졸업하고 서울대학교 대학원에 진학해 사회정치철학을 공부했고, 1991년 철학박사학위를 받았다. 1980년대 대학원을 다니면서 이론과 실천을 결합하려 했던 학술운동에 적극 가담해 진보적 학술단체인 학술단체연합회와 강사노조 결성에 참여했다. 한국방송통신대학 교양학과 조교를 마치고 생계를 위해 서울대, 이화여대, 성균관대, 중앙대, 서울시립대, 경기대, 명지대 등 수많은 대학에서 ‘보따리 장사'를 해야 했다.
1994년부터 박사 및 교수들을 대상으로 선발한 중앙일보 전문기자로 일하게 되었다. 학술전문기자이자 논설위원으로 지식사회와 대학의 연구를 취재해 기사와 논설, 혹은 칼럼을 쓰거나 사회정치적 현안에 대한 기획기사를 발굴, 취재하는 일에 종사했다. 동북공정에 관한 특종으로 이 문제를 우리 지식사회에 이슈화시켰으며, 그 성과로 2004년 제8회 삼성언론상을 받았다. 전문기자로서 한계를 느껴 11년간의 기자생활을 접고, 2005년 명지대 디지털 미디어학교 교수로 임용되어 대학으로 돌아왔다.
임용된 지 3주 후 일면식도 없었던 노무현 전 대통령으로부터 국정홍보처장으로 임명되어 참여정부의 핵심 언론정책인 ‘언론과의 건전한 긴장관계'를 최전선에서 실무적으로 책임지는 일을 맡았다. 2008년 3월 대학으로 돌아가려 했으나 보수언론의 압력으로 명지대 교수직을 사퇴하고 캐나다 브리티시컬럼비아대학교(UBC) 등에서 교환교수로 머물다 귀국해 노무현 대통령과 《진보의 미래》연구 작업에 참여했다. UCLA(University of California, Los Angeles), UBC(University of British Columbia) 교환교수와 명지대학교 교수를 역임했으며, 현재 경기대학교 교수를 맡고 있다.
목 차
감사의말 4
머리말_ 대통령을대통령답게 8
헌정사상완전히새로운실험 9 | 촛불이던진질문들 11 | 성공적대통령을위한시민적조건 23
대통령에대한빈곤한인식을넘어 26
대통령에대한새로운인식과규범을위하여 :몇가지양해의말씀 29
1. 위기의대통령 37
메시아는오지않는다 39
“‘철인정치’새대가열렸다” 39 | 메시아주의 :도덕적포퓰리즘, 1인통치 43
권위주의가투영된대중기대담론 48 | 파시즘, 메시아주의와왜곡된욕망의잘못된만남 53
제왕적, 그러나무력한대통령 58
제왕적대통령담론 :대통령비판담론 58
통치권에서위임권행사로 64 | 문제는제왕적정치 :공작정치, 여당통제, 인위적정계개편 71
노무현, 왜연정을선택했나 81 | 오바마가강한대통령인이유 85
〈보론〉
대통령권력의뿌리, 인사권:한국과미국의비교 91
제한적인공무원임용권 93|국회의원의장관겸직 : 대통령의설득카드? 95
과도한사법부인사권 98|인사권을견제하는청문회 100
강한대통령을만드는국회 102
정부에양보한예산권 104|취약한법률안제출권 107 |부실한국정감사 109
과연개헌이대안인가 112
제도보다행위자(리더십) 112 | 텍사스의저격수 :모든것은지역주의로통한다 120
개헌의조건 134
왜다시대통령인가 139
대통령과국회의원, 유권자가다르다 139
대통령에게리더십이중요한이유 :공식권력과개인권력 143 | 리더십의유형 148
재편대통령, 대통령의재편 154
2. 대통령을위협하는요인들 159
공무원의조직이기주의 161
“가엾은아이크, 아무일도일어나지않을거야” 161 | ‘영혼없는공무원’ :조직보위가우선 165
관료통제의실패 :조직, 저항, 회피 179
“관(官)은치(治)하기위해존재한다”: 규제, 전문성, 네트워크 186
관건은시스템 :호통으로해결될일이아니다 192
소음과 정보 198
대통령에게 몰리는보고 198 | 노무현 대통령이 화를 낸 이유 208 | 대통령을 압박하는 정보들 211
메시지, 위기관리의 핵심 217 | 질문하는 능력이 중요하다 225
5년에 갇힌 ‘대통령의 시간’ 230
권력은 타이밍 230 | 짧은 임기, 긴 입법시간 236 | 잦은 여소야대 : 날치기의 유령 240
현재 권력과 미래권력 사이 244
분열의 프레임: 대안 없는 정치 251
트럼프와 박근혜 251 | 대결모형 :공허한 언어들 258 | 시민사회의 분열 262
대결모형의 결과들 : 약한대통령 270
시장으로 넘어간 권력 277
대통령과 이건희 277 | ‘보수시대’의 대통령 : 권력은 시장으로 281
국지적 국가와 세계적시장 293 | 잘못된 이분법 : 시장이냐 국가냐 299
EU를 부러워했던 노무현 대통령 304
〈보론〉
성장의종말309
이명박과허경영 :개발독재의종언309 |보수의성장담론 :효과없는‘낙수효과’314
한국적수요정책 :왜곡된‘분수효과’324 |피할수없는과제 :고용, 구조조정330
‘평등’은진보의성장담론인가336
양극화와그결과들 :피할수없는평등화요구336 |중세없는복지는허구349
문제는구조적불평등362|성장없는집권없다370
3.무엇을선택할것인가375
정파대통령과국민대통령377
노무현과오바마의다른운명377 | 서로다른‘사다리걷어차기’382
‘국민대표’담론의함정 :무능력또는독재388
인치와시스템392
인사는메시지이다392 | ‘다수’에서‘집권’으로396 | ‘참여정부최고실세는시스템’405
견제받을때대통령권한도커진다410
위임과주도419
“작은것은내가결정못합니다”419 | 어떻게주도할것인가 :의사결정유형 435
대통령에게필요한능력438 | 책임총리가능할까 :공포의수첩443
전문가평판과대중호소450
증대하는소통요구 :직접민주주의450 | 한언론학자의진심 :기득권언론을우회말라455
시민참여를바라보는다른시각462 | 대중호소와리스크469 | 소통리더십의조건479
역사적평가와정치적지지485
‘첫차냐막차냐’485 | 대통령의두가지과제489 | 노무현과룰라, 누가성공한대통령인가?498
도덕과권력505
정치인에게불편한도덕505 | 도덕의딜레마 :정치와도덕의다른길507
도덕주의결과 :독단과무능512 | ‘서생적문제의식과상인적현실감각’523
4.재편대통령의조건531
1987년체제와한국의재편533
불완전한민주화 : 1987년체제533 | 누가‘재편’대통령인가544
세력교체없는‘재편’없다559
시민의파토스, 정당의위기559 | 세력재편의조짐들 :정치적양극화567
엘리트없는집권없다576
어젠다는있는가586
신자유주의이후586 | 평화체제관리600
승산없는대통령:리더십의재편619
대화와타협의정치623 | ‘도덕적이상’은있는가628
주633
참고문헌644
머리말_ 대통령을대통령답게 8
헌정사상완전히새로운실험 9 | 촛불이던진질문들 11 | 성공적대통령을위한시민적조건 23
대통령에대한빈곤한인식을넘어 26
대통령에대한새로운인식과규범을위하여 :몇가지양해의말씀 29
1. 위기의대통령 37
메시아는오지않는다 39
“‘철인정치’새대가열렸다” 39 | 메시아주의 :도덕적포퓰리즘, 1인통치 43
권위주의가투영된대중기대담론 48 | 파시즘, 메시아주의와왜곡된욕망의잘못된만남 53
제왕적, 그러나무력한대통령 58
제왕적대통령담론 :대통령비판담론 58
통치권에서위임권행사로 64 | 문제는제왕적정치 :공작정치, 여당통제, 인위적정계개편 71
노무현, 왜연정을선택했나 81 | 오바마가강한대통령인이유 85
〈보론〉
대통령권력의뿌리, 인사권:한국과미국의비교 91
제한적인공무원임용권 93|국회의원의장관겸직 : 대통령의설득카드? 95
과도한사법부인사권 98|인사권을견제하는청문회 100
강한대통령을만드는국회 102
정부에양보한예산권 104|취약한법률안제출권 107 |부실한국정감사 109
과연개헌이대안인가 112
제도보다행위자(리더십) 112 | 텍사스의저격수 :모든것은지역주의로통한다 120
개헌의조건 134
왜다시대통령인가 139
대통령과국회의원, 유권자가다르다 139
대통령에게리더십이중요한이유 :공식권력과개인권력 143 | 리더십의유형 148
재편대통령, 대통령의재편 154
2. 대통령을위협하는요인들 159
공무원의조직이기주의 161
“가엾은아이크, 아무일도일어나지않을거야” 161 | ‘영혼없는공무원’ :조직보위가우선 165
관료통제의실패 :조직, 저항, 회피 179
“관(官)은치(治)하기위해존재한다”: 규제, 전문성, 네트워크 186
관건은시스템 :호통으로해결될일이아니다 192
소음과 정보 198
대통령에게 몰리는보고 198 | 노무현 대통령이 화를 낸 이유 208 | 대통령을 압박하는 정보들 211
메시지, 위기관리의 핵심 217 | 질문하는 능력이 중요하다 225
5년에 갇힌 ‘대통령의 시간’ 230
권력은 타이밍 230 | 짧은 임기, 긴 입법시간 236 | 잦은 여소야대 : 날치기의 유령 240
현재 권력과 미래권력 사이 244
분열의 프레임: 대안 없는 정치 251
트럼프와 박근혜 251 | 대결모형 :공허한 언어들 258 | 시민사회의 분열 262
대결모형의 결과들 : 약한대통령 270
시장으로 넘어간 권력 277
대통령과 이건희 277 | ‘보수시대’의 대통령 : 권력은 시장으로 281
국지적 국가와 세계적시장 293 | 잘못된 이분법 : 시장이냐 국가냐 299
EU를 부러워했던 노무현 대통령 304
〈보론〉
성장의종말309
이명박과허경영 :개발독재의종언309 |보수의성장담론 :효과없는‘낙수효과’314
한국적수요정책 :왜곡된‘분수효과’324 |피할수없는과제 :고용, 구조조정330
‘평등’은진보의성장담론인가336
양극화와그결과들 :피할수없는평등화요구336 |중세없는복지는허구349
문제는구조적불평등362|성장없는집권없다370
3.무엇을선택할것인가375
정파대통령과국민대통령377
노무현과오바마의다른운명377 | 서로다른‘사다리걷어차기’382
‘국민대표’담론의함정 :무능력또는독재388
인치와시스템392
인사는메시지이다392 | ‘다수’에서‘집권’으로396 | ‘참여정부최고실세는시스템’405
견제받을때대통령권한도커진다410
위임과주도419
“작은것은내가결정못합니다”419 | 어떻게주도할것인가 :의사결정유형 435
대통령에게필요한능력438 | 책임총리가능할까 :공포의수첩443
전문가평판과대중호소450
증대하는소통요구 :직접민주주의450 | 한언론학자의진심 :기득권언론을우회말라455
시민참여를바라보는다른시각462 | 대중호소와리스크469 | 소통리더십의조건479
역사적평가와정치적지지485
‘첫차냐막차냐’485 | 대통령의두가지과제489 | 노무현과룰라, 누가성공한대통령인가?498
도덕과권력505
정치인에게불편한도덕505 | 도덕의딜레마 :정치와도덕의다른길507
도덕주의결과 :독단과무능512 | ‘서생적문제의식과상인적현실감각’523
4.재편대통령의조건531
1987년체제와한국의재편533
불완전한민주화 : 1987년체제533 | 누가‘재편’대통령인가544
세력교체없는‘재편’없다559
시민의파토스, 정당의위기559 | 세력재편의조짐들 :정치적양극화567
엘리트없는집권없다576
어젠다는있는가586
신자유주의이후586 | 평화체제관리600
승산없는대통령:리더십의재편619
대화와타협의정치623 | ‘도덕적이상’은있는가628
주633
참고문헌644
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