똑똑한 사람들의 멍청한 짓 - 최악의 의사결정을 반복하는 한국의 관료들 -

올라갈수록 권한은 커지지만 책임은 줄어든다?
문제의 핵심은 비상식적인 관료 시스템!

삼풍백화점 붕괴, 대구 지하철 참사, 국가정보원의 선거 개입과 간첩 조작 사건, 용산 참사 그리고 세월호의 침몰…. 국가적 대형 사고가 발생할 때마다 누군가는 책임을 지고 사퇴하고, 후속 조치들이 발표되지만 그때뿐이다. 시간이 지나면 사건은 형태를 달리하여 되풀이된다.
『똑똑한 사람들의 멍청한 짓』의 저자 최동석 교수는 이러한 현상이 반복되는 원인을 개인의 무능이나 국민성이 아닌 ‘관료 조직의 의사결정제도’에 두고 있다. 시스템이 똑똑한 사람들을 무능하게 만든다는 것이다. 그 의사결정 메커니즘이 바로 ‘품의제도’다.
품의제도란 조직에서 어떤 사안에 대한 의사결정을 내릴 때, 실무를 담당하는 하급자가 양식화된 문건을 작성한 뒤 이를 윗선으로 올려 최종결정자에게까지 차례차례 결재를 받아 시행하는 제도를 말한다. 그렇기 때문에 어떤 의사결정에 문제가 발생하면 그 책임은 최종결정자뿐만 아니라 결재에 참여한 모두에게 있다. 그래서 품의제도는 마치 여러 사람의 의견을 수렴하여 사안을 결정하는, 얼핏 보면 ‘민주적인 제도’처럼 보인다. 하지만 이는 최종결정자에게 권한은 몰아주고 책임은 지우지 않는 제도일 뿐이다.
우선 의사결정에 대한 권한과 책임이 불분명하기 때문에, 하급자는 본인이 직접 잘못된 의사결정과 실행을 하지 않더라도 권력자의 필요에 따라 희생양이 될 수 있다. 대개 윗사람이 행사한 권한에 대한 책임은 아랫사람이 지고, 그래서 큰 사고가 발생하면 그 사건과 직접적인 관련이 없는 사람들이 도의적인 책임을 지고 물러난다. 이 제도에서 부하들은 상관에게 품의하기 위한 ‘인적 자원’에 불과할 뿐 아무런 자율적 결정 권한도 없고, 고유 업무도 갖지 못한다.
그럼에도 품의제도가 폐기되지 않는 이유는 간단하다. 권위주의적인 사람들에게는 품의제도보다 더 좋은 제도가 없기 때문이다. 상관이나 지도자로서 현실을 분석적이고 체계적으로 이해한 후 이를 토대로 보다 더 나은 미래를 설계하려면 끊임없는 공부와 창의적인 아이디어 생산이 필요하지만 이는 그렇게 간단하지 않다.
최동석 교수는 독일연방은행 직원들과 나누었던 대화를 통해 이러한 우리나라의 관료 사회와 서구 관료 사회의 실태를 비교한다.

“우리는 63세까지 일해야 해요. 정년 나이가 너무 높아서 불만이지요.”
“우리는 58세까지밖에 일을 못 해요. 그것도 56세에는 현업에서 손을 놓고 후선으로 물러나야 하는데, 독일은 상당히 좋은 편이군요. 우리도 정년을 좀 더 연장해야 하겠네요.”
“(…) 역시 한국인은 일하기를 좋아하고, 더 오래 일하기를 원하는군요. 우리가 58세까지라면 얼마나 좋을까….”
저는 어안이 벙벙해졌습니다. 그들은 정년을 낮추기를 원했고 우리는 63세까지 연장하기를 원하고 있으니 말입니다. (…) 그들이 은퇴하기를 원하는 이유는 윗자리로 올라갈수록 자신이 직접 처리해야 할 업무량과 권한이 늘어날 뿐 아니라 동시에 책임도 막중해져 육체적, 정신적 압박이 훨씬 커지기 때문입니다. (…) 그뿐 아니라 우리나라 사람들이 위로 올라가면 갈수록 권한은 막중해지면서 책임은 오히려 줄어드는 매우 ‘야릇한’ 시스템 속에 살고 있다는 사실을 잘 모르기 때문입니다 ―‘한국인은 일하기를 좋아한다???중에서

올라갈수록 책임과 권한이 모두 막중해지는 서구 조직과 달리 우리나라 관료 사회는 지위가 올라갈수록 더 많은 아랫사람들을 거느리고, 더 많은 보수를 받고, 더 많은 권력을 누리지만, 반면 책임은 오히려 줄어드는 기형적인 구조를 갖고 있다. 승진 이데올로기가 우리 사회를 지배하고 있는 이유도 바로 여기에 있다. ‘일단 올라서면 모든 것을 갖되 아무것도 책임지지 않는’ 원시적이고 야만적인 제도 때문에 수단과 방법을 가리지 않고 승진하고 승리하는 데 사활을 거는 것이다. 이러한 시스템 안에서는 관료들이 국민이나 아랫사람들을 신경 쓰지 않는 것도 어찌 보면 당연한 일이다. 오직 자신에게 은혜를 베풀어줄 상관에게만 잘 보이면 되기 때문이다.

제도를 바꾸지 않는 한
어떠한 개혁도 성공할 수 없다

영어에는 ‘결재’라는 단어가 없다. 개인이 독립적으로 자신의 권한과 책임에 따라 의사결정을 하기 때문이다. 최동석 교수는 품의제도의 대안으로서 이러한 합리적인 의사결정 방식을 제시하면서 이를 ‘단위업무담당제’라고 부른다.
단위업무담당제에서 상관은 의사결정 사안을, 품의제도에서처럼 위계질서에 따라 업무 지시를 내리는 게 아니라 그 사안에 대한 전문가, 즉 적임자를 골라 직위에 관계없이 업무 지시를 내린다. 그러면 업무를 맡은 담당자는 자신의 부하에게 그 일을 재차 지시하는 것이 아니라 직접 검토안을 작성하여 보고한다. 그리고 상관은 보고안을 검토한 후 자신의 책임하에 의사결정을 내린다. 그렇기 때문에 각 직책을 맡은 사람들은 자신의 고유 업무를 갖고 있을 뿐 아니라 자신의 결정에 대한 책임을 오롯이 진다. 평가 역시 직무 수행 결과에 따라 매겨지기 때문에 규제를 위한 규제도 있을 수 없다. 한마디로 각자 자기 일을 자기가 알아서 하는 시스템인 것이다.
국가적인 위기를 경험할 때마다 개인의 의식을 바꾸고, 조직을 바꿔야 한다고 말한다. 그래서 의식 개혁을 위한 각종 교육과 연수 프로그램을 만들어 시행한다. 그러나 이는 잘못된 방법이다. 우리는 이미 새마을 운동, 새정신 교육, 새생활 운동, 바르게 살기 운동, 심성 훈련, 각종 의식 개혁 교육 등에 수많은 시간을 소비했다. 구호나 운동, 정신 교육 프로그램으로는 개인이 변화하지 않는다는 것을 우리 모두는 경험적으로 알고 있다. 오히려 개인의 의식을 바꿔야 한다는 구호는 자신의 생각을 조작하려 한다는 반감을 갖게 할 뿐이다.
인간이 만든 제도는 결국 다시 인간을 만든다. 오늘날 대한민국의 관료 조직이 과거에 성공적이었던 사고방식과 행동 패턴을 바꿔야 하는 이유도 바로 여기에 있다. 제도를 바꾸지 않으면 부패에서 부패로, 왜곡에서 왜곡으로 이어지는 악순환의 고리를 끊을 수 없다. 무능과 부패를 가속화하는 제도에서 벗어나지 못하는 한, 어떠한 개혁도 무용지물이 되고 말 것이다.

저 : 최동석
우리나라 관료 사회에는 일제시대부터 내려 온 군국주의적 조직문화가 아직도 남아 있다. 옳고 그름을 판단하기보다 상명하복의 규율이 지배하고 있기 때문이다. 세월호 침몰 사건이 그것을 말해 주고 있다. 이러한 비정상적인 문화를 바로잡으려면 관료 조직의 시스템적 개혁이 필요하고, 무엇을 어떻게 바꿔야 하는지에 대한 제언을 이 책에 담았다.
저자는 독일 기센대학교에서 경영학으로 석사와 박사학위를 받았다. 한국은행에서 20년간 일한 후, 2001년부터 지금까지 크고 작은 조직에서 경영자, 경영학자 그리고 경영컨설턴트로 일해 오고 있다. 2006년부터 서강대학교 MBA 과정에서 리더십개발론을 가르치고 있으며 2014년부터 ‘최동석인사조직연구소’를 운영하고 있다. 주로 인간과 조직에 관한 철학적·심리학적 연구 결과를 바탕으로 성과관리, 역량관리, 조직시스템설계, 리더십개발, 교육훈련 분야에 연구를 집중하고 있다.
저서로는 『4차 산업혁명과 제조업의 귀환』(공저), 『다시 쓰는 경영학』이 있으며, 역서로는 『인재전쟁』, 『셈코 스토리』, 『성공적인 팀의 5가지 조건』등이 있다. 

저자의 말 호소하는 마음으로

프롤로그 왜 그랬을까
 복사본이 사라진 사회에서
 해경은 왜 그랬을까?
고위공직자들은 왜 그랬을까?
박근혜는 무능한가?

1부 인간과 조직을 어떻게 볼 것인가?

1장 인간을 어떻게 볼 것인가? : 부패의 악순환 구조
 어쩌다 이렇게 됐나?
보이는 것과 보이지 않는 것
 보이지 않는 것을 보지 못하는 사람들
 인간을 어떻게 볼 것인가?
현대 학문의 뿌리 ― 인간이 자원이라고?
전통적 인간관에 대한 반성
 잘못된 인간관에서 출발한 경제학
 무엇이 문제인가?
부패의 악순환
 선과 악이 공존하는 전인적 인간관

2장 조직을 어떻게 볼 것인가? : 인간을 위한 조직설계
 강의시간 중에 뜨개질 하는 학생들
 새로운 조직이해
 효과적인 조직은 어떠해야 하는가? ― 조직설계를 위한 세 가지 파라미터
 필요충족성
 유연성
 의사결정성
‘열심히 일하라’는 헛소리
 정보?지식사회형 조직
 조직을 변화시키려면
 그러면 무엇을 바꿔야 할 것인가? ― 조직혁신을 위한 세 가지 조건
 직무의 사유화
 수요자에 의한 평가
 선발의 객관화
 이러한 변화가 이루어지기 위해서는

2부 무엇이 조직을 병들게 하는가?

3장 ‘인간을 위한 거울’이 깨졌으나… : 문화의 병리학적 진단
 지역감정은 나쁘다?
사람이 본능에만 사로잡혀 있지 않는 까닭
 문화란 무엇인가? ― ‘인간을 위한 거울’
인간은 문화를 창조하지만, 문화는 다시 인간을 만든다
 문화를 어떻게 분석할 것인가? ― 문화의 병리학적 원리
 기업가의 부도덕성이 문제라고?
조직이란 무엇인가 ― 인간, 구조, 체계
 조직이 병들다니?
인격장애
 구조장애
 체계장애
 조직실패의 악순환 모델
‘인간을 위한 거울’이 깨졌으나…

4장 나라를 망친 ‘어찌 하오리까’ 품의제도의 덫
 한국인은 일하기를 좋아한다?
총체적 부패
‘어찌 하오리까’ ― 품의제도란 무엇인가?
품의제도는 정말 민주적인 제도인가?
품의제도의 진정한 문제점
 무슨 일이 어디서 어떻게 벌어지고 있는지 알 수 없다
 합리적 의사결정이 원천적으로 불가능하다
 조직의 폐쇄성을 강화시킨다
 결과에 대해 아무도 책임지지 않는다
 전문성을 키울 수 없다
 중요한 결정은 품의대상이 아니다
 어째서 품의제도를 버리지 못하는가
 품의제도가 생산한 인물들
 상관순응형 인물
 무데뽀형 인물
 품의제도의 덫에 걸려든 YS와 DJ
그러면 어떻게 할 것인가? ― 단위업무담당제를 도입해야
 단위업무담당제의 효과
 인사고과제도를 함께 고쳐야

에필로그 시스템 개혁에 관한 대화와 토론을 위하여