한국의 이중적 지방 민주주의

상대적으로 짧은 한국의 현대정치사에서 민주주의를 공부하거나 주장한 학자 또는 정치인이라면 누구나 한 번쯤은 지방자치나 지방 민주주의에 관해 생각한 바 있을 것이다. 대표적인 민주화 운동가이자 정치인이었던 ‘미스터 지방자치’ 故 김대중 대통령도 정치입문 시절부터 지방자치를 부르짖었고, 故 노무현 대통령 자신도 지방자치실무연구소라는 것을 설립하고 실무자들에게 지방자치 교육을 시행할 정도로 관심이 많았으며, 스스로 지방분권형’ 대통령이 되기를 자처하였다. 심지어 보수정치권에서도 지방자치에 찬성하지 않더라도 소극적으로 저항할 뿐, 공개적으로 반대 의사를 쉽게 표명하지 못하였다. 지방자치에 반대한다는 것은 그야말로 ‘반민주적’ 인사로 낙인찍힐 위험이 있었기 때문이다. 이토록 정파를 떠나 눈치를 볼 만큼 ‘지방자치는 좋은 것’이라는 아이디어가 우리의 인식 가운데 깊숙이 들어와 있었다.
정치적 고려와 정략적 계산으로 우여곡절 끝에 1991년 지방의회선거를 시작으로 시행되어 온 지방자치제는 이제 어언 30돌을 바라보고 있다. 그동안 지방자치제는 주민의 참여를 높이고 눈높이 행정을 표방하며 많은 긍정적인 변화를 이끌어 온 것도 사실이다. 일부 지방자치단체장들은 예산을 절감하고 주민들의 복지혜택을 늘리는 등 기업가적 경영을 추구하면서 중앙정부와 대립각을 세우기도 하고, 대규모 개발사업을 시행하며 지역 경제개발을 추진하기도 하였다. 그러나, 다른 한편, 재정이 어려운 지방자치단체 대부분은 여전히 중앙정치권의 눈치를 보며 자기만의 목소리를 내기에는 어려운 상황에 직면해 있다. 점차 심각해져 가는 재정위기와 저출산 및 고령화 사회라는 지방 공동화(空洞化) 현상은 오히려 더욱 어두운 그림자를 지방자치단체에 드리우고 있는 실정이다. 이런 배경 속에서 많은 학자와 매스미디어는 지금도 ‘2할 지방자치’의 위기, ‘더 과감한 지방분권’을 주장하며, 지방분권형 헌법제정 등 20여 년 전과 다름없이 완전한 지방분권과 자치를 요구하고 있다.
필자의 퍼즐은 여기서 시작된다. 이론(異論)의 여지는 있지만 대체로 우리나라는 역사상 지방 수준에서 불연속적, 단절적인 자치경험을 제외하고는 정부간관계에서 중앙정부가 지배적인 구조였다. 즉, 서구 민주주의 국가의 예처럼 하나의 ‘생활양식’으로서의 지방 민주주의가 아닌, ‘빌려온’ 개념에 근거하여 지방자치를 추구해 온 것이다. 이러한 관점에서 필자는 우리나라에서 왜 지방분권을 계속 주장하는가에 의문이 들기 시작했다. 어떤 근거에서 우리는 지방분권이 국가의 효과적인 통치를 가능하게 하고, 경제적으로 효율성을 높이고 성장을 가져오며, 궁극적으로 주민들을 행복하게 할 것으로 믿고 있는가? 중앙이 독점해온 권한과 재원을 지방으로 이전하는 것 자체가 목적인가, 아니면 궁극적으로 효과적인 통치와 국민의 행복이 목표인가? 우리나라의 학술적 연구와 토론, 혹은 매스미디어 보도를 보고 있자면 가끔 이런 의문이 들고는 했다. 특히, 최근의 연구 가운데는 우리가 지방자치와 분권에 기대해온 효과들이 단지 이론적 가정에 불과할 수 있다는 주장들이 나오고 있는 가운데, 오히려 최근 많은 관심을 끌고 있는 덴마크나 스웨덴, 핀란드처럼 국민 행복도가 세계 최상위권이면서도 지속적으로 높은 정부 만족도와 신뢰, 질 좋은 민주주의, 그리고 높은 복지 수준과 경제적 성과를 보여주는 노르딕 국가들은 중앙의 지방에 대한 개입과 통제가 오히려 매우 강한 편에 속하면서도 중앙?지방과 국가?시민 관계가 매우 밀접하게 통합된(integrated) 구조를 보인다. 그렇다면 전통적으로 중앙집권적이었던 우리나라는 ‘왜’, ‘어떤’ 지방분권과 자치를 추구해오고 있는 것인가?
오랫동안 지방자치와 분권이라는 주제에 대하여 연구해온 필자는 기존의 행정학이나 도시학, 정치학에서 해오던 학문 분과 지향적 연구로는 한국의 지방분권개혁과 지방 민주주의라는 현상을 온전히 이해하기에는 한계가 있으며, 오히려 헌법학, 정치학, 행정학, 도시계획학, 사회학, 심리학 등 여러 사회과학 분야를 아우르는 접근이 필요하다고 생각해왔다. 또한, ‘풀뿌리 지방자치’로 흔히 이해되어 온 미국식 혹은 스위스식 지방자치가 일부에서 주장하는 것처럼 우리에게 꼭 맞는 모형일까 하는 의심도 가져왔다. 이러한 인식 속에서 필자는 삼국 및 고려시대 호족세력의 지방지배, 조선시대 유향소와 향약, 동학의 집강소 등 불연속적이면서도 단절적인 경험들을 제외하고는 전 역사를 통틀어 강력한 중앙집권적 국가였던 우리나라에서 수입된 정책 혹은 제도적 아이디어인 지방자치와 분권은 정말 우리에게 맞는 것인가라는 질문에까지 이르게 되었다.
이러한 배경 속에서 이 책은 몇 가지 재미있는 질문을 던지며 시작한다. 과연 지방자치는 우리나라 현실에 좋은 것인가? 거버넌스(governance) 시대에 ‘정부’ 수준에서의 분권과 자치를 이야기하는 것은 옳은 것인가? 그리고 중앙과 지방은 거리가 멀수록 지방자치가 꽃피우고 시민이 원하는 정책들을 생산해 내는가? 고전적 의미의 지방자치와 민주주의가 고유의 가치를 점차 잃어가고 있는 전 세계적 현실에서, 지방에 더 많은 권한과 재원을 이양하고 주민참여의 확대를 도모하는 천편일률적 지방분권 전략은 목표와 수단이 전도된 집착에 가까운 것일지도 모른다. 오히려 가장 잘 작동하면서도 질 높은 지방 민주주의를 시행하고 있는 노르딕 국가들은 지방에 자율성뿐만 아니라 책임성도 함께 부여하며, 국가.사회, 중앙.지방 관계에서 좀 더 확장된 수준의 협력체제를 구축해왔다. 지방분권 자체가 목표가 아닌 국민을 행복하게 하는, 잘 작동하는 ‘생활양식으로서의 지방 민주주의’는 이분법적인 중앙.지방 나누기가 아니라, 국가 계층적 조직에서 지방 수준의 시민사회에 이르기까지 수직적·수평적으로 통합되고 확장된 기반적 권력이 필요하다는 것이 이 책의 주장이다. 삶의 터전에서 가까운 정부가 문제해결에 더 좋다는 아이디어가 체감적으로, 또 우리의 삶의 양식으로 사회화되지 않는다면 온전한 지방자치는 요원하기 때문이다.
이 책에서는 비교정치적·역사적 분석을 통해, 지방 민주주의와 개혁을 최근의 이론적 발전을 반영하여 이해하며, 세계 속의 한국 지방 민주주의 현실을 이해하고 그 함의를 찾고자 하였다. 또한, 서구 선진국들이 대부분 중세와 근세적 경험을 기반으로 근대국가 형성에 있어서 왜 다양한 지방 민주주의 형태를 띠게 되었으며, 어떻게 근대국가 초기의 제도적 선택이 오늘날의 선택에 영향을 미치는지 이해하고자 하였다. 그 결과 필자는 한국의 정부간관계는 ‘제도적’인 측면에서 꽤 발전을 해왔지만, 동시에 실질적인 일반 시민의 지방 거버넌스와 정부경영에의 참여는 매우 부족한 엘리트 중심의 ‘이중적 지방 민주주의’(dual local democracy)라는 결론에 다다르게 되었다.
정권마다 지방자치와 분권에 대한 개혁조치가 나오는 바람에 확실한 결론을 가진 책으로 나오기까지 참으로 오랜 시간이 걸렸다. 다른 한편, 2000년대 이후 해외 학계에서는 또 한 번 이론적 발전이 있었기에, 오랜 시간이 걸린 만큼 기존에 나와 있는 많은 지방자치와 민주주의 관련 서적들이 주로 행정학적 시각에서 제도에 초점을 맞춘 것과는 달리 비교정치학적·비교역사적 관점을 반영하고자 노력하였다. 이 책의 여러 내용은 Asian Journal of Political Science와 Democratization, 그리고 <국정관리연구> 등에 실린 필자의 연구논문을 확대 재생산한 것이다. 본래 영문서적 발간을 염두에 두고 작업을 진행해왔지만, 이미 해외 학술지에 여러 차례 한국의 지방분권과 정치에 대해서 발표하였고, 연구성과를 우리나라에 역으로 소개하는 것도 의미 있겠다는 생각이 들었다. 무엇보다도 어려운 학술서적 출판시장 속에서도 본 연구서의 출판에 흔쾌히 동의해 주신 문우사 김영훈 대표님의 지지와 편집을 헌신적으로 도와주신 전영완, 김병성 과장님께 많은 감사를 드린다.
학문적으로는 Cambridge University Press에서 간행될 Topographies of Multilevel Democracy: How Local Institutions and Civil Society Shape the Modern State(출간예정)를 같이 집필하며 21개 선진국의 지방 민주주의와 정부간관계의 형성을 비교정치적 관점에서 생각할 수 있도록 기회를 주신 University of Southern California의 Jefferey M. Sellers 교수님과 스웨덴 Ume? 대학의 Anders Lidstr?m 교수님께 학문적으로 많은 빚을 졌다. 또한, 바쁘신 와중에도 인터뷰를 통해 많은 경험과 지혜를 나누어주신 고려대 명예교수이자 前 정부혁신지방분권위원회 위원장 윤성식 교수님과 前 청와대 정책실장 김병준 교수님, 前 행정안전부 장관 이달곤 교수님, 한반도선진화재단 박수영 대표님 등 많은 분이 큰 도움이 되었다. 항상 조언을 아끼지 않는 학문적 동지이자 선후배 교수인 고려대 이용욱 교수님, 싱가포르국립대 주유민 교수님, 학생시절부터 늘 이 주제에 관심을 갖도록 지도해주신 고려대 박종민, 김선혁, 최흥석 교수님, 한양대 유재원 교수님, 인하대 김천권 교수님께도 감사를 드린다. 각기 다른 시기에 연구를 도와준 싱가포르경영대 조교 윤지민, 이현아, 고은별, Nathan Peng Li, Derrick Cham, Subir Roy 학생에게도 고마움을 전한다. 재정적으로는 USC의 East Asian Studies 일본 연구기금과 하버드대 Yenching Korean Studies 기금, 싱가포르 교육부 연구기금(Tier?1 Grant), 그리고 한국학중앙연구원의 연구기금에 많은 의존을 하였다. 감사하게 생각한다. 늘 부족한 연구자를 믿고 기도해주신 부모님 배정영, 김옥채 님과 장모 김석영 님, 배홍일 전도사 가족, 미국 코너스톤교회 이종용 목사님, 싱가포르 나눔과섬김의교회 박충기 목사님과 참드림 찬양팀, 호치민 온누리교회 순모임, SMU 양화진 교수님 등 많은 분께 감사의 마음을 전한다. 마지막으로 퇴근 후에도 집필하느라 많은 시간을 보내지 못한 사랑하는 아내 김희선과 자녀 주은, 주현에게 고마움을 전하며, 집필 중 소천하신 장인 故 김대익 권사님께도 깊은 감사와 존경을 보낸다.

2018년 Crescent 연구실에서
 배유일

머리말

제 1 장 지방 민주주의 아이디어와 이론, 그리고 분권개혁
I. 전 세계적 지방분권과 지방 민주주의의 물결
II. 진화적 개념으로써의 지방분권과 기대효과
III. 지방분권화와 한국의 이중적 민주주의: 연구문제와 질문
IV. 이 책의 구성

제 2 장 지방자치와 분권은 왜 일어나는가?
I. 왜 지방분권개혁은 일어나는가? 이론적 접근
II. ‘아이디어’로서의 지방 민주주의 정치
III. 한국의 중앙집권체제의 위기와 아이디어로서의 지방분권 등장
IV. 결론

제 3 장 중앙-지방 관계와 현대적 정책국가의 탄생
I. 현대적 중앙?지방 관계의 형성: 다양한 지방 민주주의
II. 다양한 지방분권: 다층적 지방 민주주의 모형13
 III. 한국의 다층적 지방 민주주의와 경로의존: 변화와 지속

제 4 장 중앙집권의 전통과 불연속적 지방자치: 경로의존성
I. 근대 이전 한국의 중앙집권 전통과 유산
II. 한말(韓末) 이후 지방제도 개혁과 유산: 변화와 지속
III. 제한된 지방자치 개혁: 미군정의 통치와 대한민국 수립
IV. 결론: 중앙집권성과 경로의존성

제 5 장 경로의존성의 탈피와 지방분권의 정치
I. 국가주의, 발전국가, 그리고 중앙집권의 지속
II. 참여정부의 지방분권의 정치: 아이디어 메커니즘
III. 비자발적 협조, 저항, 무관심: 반대의 정치
IV. 결론: 아이디어의 구성적 변화와 도전

제 6 장 공론의 장, 시민사회와 지방 민주주의
I. 시민사회와 공론의 장
II. 한국적 시민사회의 특징
III. 변화의 기류: 참여정부 지방분권개혁의 정치와 시민사회
IV. 결론

제 7 장 결론: 한국의 이중적 지방 민주주의
I. 한국의 이중적 지방 민주주의
II. 결론: 도전과 과제

 참고문헌
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