정책의 시간-한국경제의 대전환과 다음 정부의 과제-(2021.10)

문재인 정부의 경제정책은

왜 실패했는가!

내년 3월 치러질 대선을 앞두고 정치권이 뜨겁다. 그중에서도 문재인 정부의 정책 실패가 가장 도드라진 영역인 “경제”를 둘러싼 공방이 치열하다. 많은 지지와 기대를 등에 업고 출범했지만, 현 정부의 경제정책은 지난 5년간 뚜렷하고 일관된 철학 없이 이리저리 표류했고 거세게 충돌했으며 끝내 동력을 잃고 휘청거렸다. 그에 따라 경제적 불평등이 확대되었고, 불공정한 경제구조는 더욱 심화되었다. 분열과 대립, 갈등이 이어졌다. 어디부터 잘못된 것인지, 무엇이 잘못된 것인지 수많은 물음표가 남아 있다.

여기, 문재인 정부의 경제정책 5년을 돌아보고 새로운 시대의 개혁을 부르짖는 책이 출간되었다. 원승연(명지대학교 경영학과 교수), 박민수(성균관대학교 경제학과 교수), 류덕현(중앙대학교 경제학부 교수), 우석진(명지대학교 경제학과 교수), 홍석철(서울대학교 경제학부 교수), 강창희(중앙대학교 경제학부 교수), 허석균(중앙대학교 경영학부 교수), 이상영(명지대학교 부동산학과 교수), 김정호(아주대학교 경제학과 교수), 지만수(한국금융연구원 선임연구위원), 주병기(서울대학교 경제학부 교수) 등 경제학자 11명이 집필한 이 책은 변화하는 한국사회에 발맞추어 ‘경제정책의 개혁’이 선행되어야 한다고 주장한다. 과거의 관념과 유산을 털어버리고, 새로운 시대에 맞도록 경제정책의 관점과 인식을 대전환해야 한다고 힘주어 말한다.

책은 성장담론을 시작으로 부동산, 교육, 재정, 복지, 의료, 저출생, 외교, 환경에 이르기까지 한국사회 곳곳에 현미경을 들이댄다. 정교한 분석과 날카로운 문제의식을 무기로 각각의 정책이 어떻게 추진되었으며, 무엇이 문제였는지 샅샅이 살핀다. 나아가 대안을 제시하는 시도 또한 잊지 않는다. 성장에서 성숙으로 넘어가야 하는 지금, 우리 앞에 찾아온 《정책의 시간》이다.

양적 성장의 시대는 지나갔다!

이제는 질적 성숙을 향해야 할 때

진단이 정확해야 치유도 가능하다. 책은 문재인 정부가 집행한 경제정책의 방향 자체는 옳았다고 분석한다. 불평등과 불공정을 바로잡겠다는 것이 잘못된 방향일 수는 없는 까닭이다. 문제는 경제적 평등과 공정을 향한 개혁을 유능하게 추진하지 못한 데 있다고 꼬집는다. 이어서 현 정부가 소위 ‘성장담론’을 끝까지 버리지 못한 것을 두고, 비판의 칼날을 들이댄다. 문재인 정부가 내세운 주요 경제정책을 살펴보면 ‘소득주도성장(소주성)’, ‘혁신성장’, ‘포용성장’ 등 ‘성장’이라는 단어가 연달아 굳건히 자리를 지킨 사실을 확인할 수 있다. 그러나 저자들은 성장담론이 과거 개발독재 시대의 유산임을 지적한다. 정부가 자원배분을 주도했던 시대의 것으로, 양적 성장이 한계에 도달한 지금은 실현할 수 없는 공약이라는 것이다.

한국은 이미 세계 10대 경제대국 반열에 올랐다. 우리에게는 저조한 것으로 보이는 2010년대 성장률도 OECD 37개국 중 7번째로 높은 수준이다. 이제 성장률 하락은 당연한 결과임을 인식하면서, 새로운 시각으로 경제를 바라보아야 하는 시대다. 책은 더는 성장률에 집착하지 말고, 경제정책의 중심을 불평등 축소와 불공정 타파로 옮겨와야 한다고 역설한다. 성장의 허상에서 벗어나, 경제는 현실임을 인식해야 한다는 것이다. 그리고 ‘10 대 90의 불평등 사회’인 대한민국의 민낯 앞으로 독자를 이끈다. “지금 한국의 불평등 정도는 어떠한가? 나는 이미 과도한 수준에 도달했다고 판단한다. 소득과 부의 불평등이 스스로 확대되는 악순환의 변곡점에 도달했다는 것이다.”(31쪽)

최근 청년층이 제기하는 공정성 논란에서 세대 간 불평등 문제가 두드러졌으며, 이 과정에서 ‘586세대’의 기득권을 비판하는 여론 또한 확산되었다. 따라서 지금 무엇보다도 시급하게 해결해야 할 과제는 경제적으로 평등하고 공정한 사회를 만들어 미래 세대에게 희망을 제공하는 일이다. 이는 개발시대부터 문제가 누적된 제도와 시스템을 개혁해야 하는 일이기에, 어느 한순간 뚝딱하고 추진해서 성과를 볼 수 있는 성격의 작업이 아니다. 그래서 역설적으로 정치인들이 계속해서 성장담론만을 내세우는 것이라고 책은 말한다. 달리 표현하면, “개혁 의지가 부족”했으며 “개혁 과제에 진지하지 않았다”고 할 수 있다. 문재인 정부의 최대 실패작으로 불리는 ‘부동산 정책’ 실패 또한 근본적으로는 불평등 개선의 의지 부족에서 비롯되었다고 책은 주장한다.

이어서 평등하고 공정한 사회를 만들기 위한 주요 정책 과제와 방향을 언급한다. 경제적 불평등의 원인은 다층적이다. 그렇기에 노동의 몫을 늘리는 것만 아니라 노동자 간 격차를 축소하고 자산 불평등을 완화하는 것이 핵심이고, 또한 능력 차이에 따른 불평등보다 우선해서 해결해야 할 과제는 기회 불평등이라고 진단한다. 이러한 원칙을 전제로, 교육제도를 개혁하고 복지제도를 강화하며 자산 불평등을 축소하기 위한 정책을 강력히 집행할 것을 제안한다. “성장률은 개인을 배제한 수치”(46쪽)이며, 여전히 개인보다 집단을 우선시하는 사고가 우리 사회 도처에서 발견되고 있다. 개발시대의 낡은 관념과 작별하고, 국민 개개인을 진정으로 존중하는 사고의 대전환이 시급하다.

개발시대 관료들의 역할,

이제 전문가 그룹이 떠맡아야

저자들은 한국사회를 지배하는 관료제의 한계 또한 지적한다. 문재인 정부 내에서 진보적인 정책이 기대대로 실현되지 못하고 실패에 머문 까닭을 우리의 ‘정치-정당-정책’ 구조에서 찾는다. 조금만 자세히 들여다보면 정치와 정책 간의 체계적 결합 시스템이 취약함을 알 수 있는 데다, 정당 내에는 정책의 생산에서 집행까지 전반적인 과정을 끌고 갈 전문 인력이 부족하기까지 하다. 이는 이른바 “사람이 없다”는 푸념으로 표현되고, 결국 매번 다시 관료에 의존하는 현상이 되풀이된다는 것이다. 우리를 둘러싼 대내외적 환경이 급변하는 대전환기에 맞지 않는 시스템이라고 저자들은 단언한다.

우리나라 관료는 개발시대 국가 주도 경제의 일선에서 정책을 입안하고 한국경제의 성장을 이끌었다. 그러나 세계 10위권의 경제대국이자 선진국이 된 대한민국의 정책 환경은 과거와 완전히 달라졌다. 요컨대 과거의 관념과 관행에 익숙한 이들 관료 집단이 조직적으로 학습된 방법을 버리고 새로운 시대에 대응할 경제정책을 수립하는 데에는 한계가 있다는 것이다. 저자들은 ‘변화하지 않는 일본’을 가리키며, 일본의 정부 관료들이 지난 ‘잃어버린 30년’ 동안 과거의 정책 관행을 답습하다가 쇠락의 길을 걸은 것을 타산지석으로 삼아야 한다고 말한다. 그리고 그 대안으로서 대전환의 시대에 유연하게 대응할 수 있는 ‘외부 전문가 그룹’을 제시한다. 이제 우리도 다른 선진국처럼 정당이 자신의 이념과 목표에 동의하는 전문가 그룹을 체계적으로 결합시켜, 정당의 정체성과 연속성을 확보하면서 국민들의 새로운 정책 요구에 대응할 수 있어야 한다는 것이다. 물론 전문가 그룹 역시 의지만 가지고 덤벼들 것이 아니라, 구체적인 정책을 생산할 수 있는 능력을 배양하고 정치적으로 현실화시킬 수 있는 훈련과 경험을 축적해야 한다고 덧붙인다.

《정책의 시간》은 바로 이러한 시도에서 시작되었다. 금융, 재정, 노동, 교육, 부동산, 인구, 가족 등 경제학 내 각자의 분야에서 내로라하는 성과를 보이는 경제학자 11인이 모였다. 이들은 한국사회의 개혁과제와 방안을 연구하는 모임을 통해 한국경제에 대한 진지한 고민을 공유했고, 각 정책 방안에 대한 격의 없는 논쟁을 진행했다. 단순히 현실경제의 이슈를 분석하는 연구에 그치지 않고 사회 개선을 위한 구체적인 경제정책 방향을 제시한 이 책은, 대선을 앞둔 정치인들에게 무거운 과제로 다가간다. 책의 제언을 엄중하게 받아들인다면, 개발시대의 양적 성장을 넘어 개개인의 행복을 키우는 질적 성숙을 향하여 커다란 한 발짝을 뗄 수 있을 것이다. 실패에서 전환으로, 평등과 공정을 말하는 ‘정책의 시간’이다.

◆ 《정책의 시간》의 제안

첫째, 경제정책은 민간과 시장의 정책에 대한 반응까지 고려하여 정교하게 수립되어야 한다.

민간부문이 양적·질적으로 성장한 경제에서 과거와 같은 일방적인 정부주도 경제정책은 유효하지 않다. 우리는 부동산 정책의 실패나 ‘제로페이’와 같은 정책 사례에서 정부가 국민의 삶이 체현된 시장의 행태를 고려하지 않고 직접 시장에 개입하여 문제를 해결하려고 하는 자세가 얼마나 시대착오적이고 무효한지를 확인한다. 우리는 민간과 시장의 경제적 반응까지를 감안한 정책 방안을 제시함으로써, 진보적인 경제정책 목표가 시장과 더 조화롭게 결합될 수 있다고 생각한다.

둘째, 미래까지 책임지는 경제정책이 수립·집행되어야 한다.

5년 단임 정부의 한계 때문인지 책임 있는 경제정책이 입안·집행되지 않고 있다. 가령 공약에 맞추어 의료비 등 복지 지출이 계속 확대되는 상황에서도 그 재원 확보를 위한 조세개혁을 이야기하는 정치인은 찾기 힘들다. 필요성과 경제성이 충분히 입증되지 않은 인프라 지출 관행도 변하지 않고 있다. 직업교육 등 미래를 위한 정책 전환이 관료적 칸막이로 인하여 진전되지 않고 있다. 우리는 장기적 재원 확보를 포함해 주요 정책 사안별로 책임감 있고 지속가능한 경제정책 방안을 제시하고자 한다.

셋째, 세상의 변화에 대응하는 새로운 경제정책이 필요하다.

가령 지금까지 고령화에 대응한 정책은 어떻게 하면 인구를 다시 증가시킬 것인가에만 초점을 두었다. 이제 우리는 인구 감소에도 불구하고 국민 개개인의 소득과 행복의 질을 높일 수 있는 정책을 찾아야 한다. 미·중 분쟁에 대응한 통상정책은 미국과 중국 사이의 선택 문제가 아니라, 동아시아 제조업 선진국이라는 한국의 정체성에 입각하여 새롭게 수립되어야 한다. 기후변화에 대응하는 근본적인 경제정책의 전환이 필요함은 두말할 나위도 없다.

서문

1부 방향부터 바꾸자

1장 정책 패러다임의 전환: 성장에서 평등과 공정으로/ 원승연(명지대학교 경영학과 교수)

2장 시장의 일과 정부의 일/ 박민수(성균관대학교 경제학과 교수)

2부 책임지고 결정하자

3장 지속가능 재정 선언/ 류덕현(중앙대학교 경제학부 교수)

4장 멀어지는 복지국가를 위한 세제개편/ 우석진(명지대학교 경제학과 교수)

5장 의료비 줄이면서 건강한 나라 만드는 법/ 홍석철(서울대학교 경제학부 교수)

3부 청년에게 길을 보여주자

6장 머신러닝 시대의 휴먼러닝/ 강창희(중앙대학교 경제학부 교수)

7장 포용적 주식시장을 위한 금융과세/ 허석균(중앙대학교 경영학부 교수)

8장 부동산 문제, 어떻게 해결해야 하나/ 이상영(명지대학교 부동산학과 교수)

4부 바뀌는 세상을 준비하자

9장 저출생에 대한 오해와 진실/ 김정호(아주대학교 경제학과 교수)

10장 중국견제 시대와 한국의 대응/ 지만수(한국금융연구원 선임연구위원)

11장 기후위기와 지속가능한 자본주의/ 주병기(서울대학교 경제학부 교수)